创新长江经济带生态共同体协调机制
习近平总书记提出长江经济带要从整体出发，树立“一盘棋”思想，把自身发展放到协同发展的大局之中。长江横跨我国东中西三大区域，流域覆盖上海、江苏、浙江、安徽、重庆等11 省市，既是经济共同体，更是休戚相关的生态共同体。实施区域协调发展战略，是顺应新时代我国社会主要矛盾变化的必然要求。
作为我国一项重大区域发展战略，长江经济带是实现区域协调发展的重要平台和载体，在区域协调发展战略中有着独特的战略地位和建设价值。长江经济带流域内发展不平衡不充分是我国区域发展不平衡不充分的集中“缩影”。促进区域协同，“共抓大保护，不搞大开发” 是刹住长江经济带无序开发，避免“建设性”大破坏， 实现科学、绿色、可持续开发的治本之策。为凸显长江经济带在区域协调发展战略中的明确定位和独特优势， 应从生态环境这一最大公约数入手，打破分割的旧格局、创建协调的新机制，打造“一江同体，齐头并进”的生态共同体，以奏响长江经济带生态优先、绿色发展的“同心曲”，确保长江“一江清水”绵延后世。
沿江区域发展不平衡
长江经济带全流域发展不平衡不充分是制约长江一体化大保护的重要瓶颈。
区域发展梯度差异较大
长江经济带横跨了东中西三大区域，覆盖11 个省市， 3 个处于不同发展阶段的城市群，面积约205 万平方公里。长期以来，受各地不同地理位置、经济发展水平、人力资本状况等因素影响，流域内区域发展的层级相差较大，下游的长三角地区是全国最发达的区域之一，而上游人均GDP 只有下游的40%，中游人均GDP 是下游的50% ～ 60%，上游三峡库区、中部蓄滞洪区和7 个集中连片特困地区脱贫攻坚任务繁重。
区域利益诉求差异明显
较大区域发展梯度差异，导致流域内各地的利益诉求千差万别，如上游的青海三江源是长江之源、中华水塔，云南、贵州等地是长江流域重要的生态功能区、生态保护禁止开发区，经济发展相对落后，渴望有更多的发展权益，中游的湖北、湖南、江西等在享受上游地区提供的水资源环境服务的同时又希望承接下游的产业， 下游的江浙沪等希望得到中上游地区提供良好资源环境而未考虑对中上游地区的因发展受限应给予相应的生态补偿等。由于长期以来缺乏有效的法律法规硬约束，行政分割下的区域GDP 导向的政绩竞争，使公权力博弈制约全流域生态优先、绿色发展的成色和效果。当这些不同的利益诉求不能协调好并发生冲突时，就必然阻碍长江生态共同体的整体打造，最终使长江经济带上中下游局部利益选择与流域整体利益预期发生偏离。
大保护的“共抓”合力不足
优良的生态环境作为一种公共产品，其在使用中具有外部性，容易产生“搭便车”现象，对长江这种横跨东中西三大区域且流域内区域发展层级相差较大的河流，体现得尤为明显。长江带给沿岸4 亿人民灌溉之利、舟楫之便、鱼米之裕。长江经济带上中下游各区域开展生态一体化保护的根本驱动力，在于共享利益和区域地方既得利益，而长江全域利益的整合往往是以地方利益的让渡为前提。在缺乏长江全流域生态补偿等强有力利益统筹协调机制作用下，长江流域“共抓大保护、不搞大开发”的合力难以最大化并真正发挥作用。
协同机制存在的主要问题
为贯彻落实中央对长江经济带建设的发展战略， 沿江11 个省市积极响应并行动，省际间也签订了系列协议并开展各类合作，但总体而言仍处于分割状态， 未形成一体化的协调机制，直接影响长江经济带承载能力和发展潜力。具体表现为：
协调管理机制松散
长江流域在自然地理上是一个完整的生态系统， 但在行政地域上又横贯九省二市，被沿江各行政区域分段节制；长江具有发电、航运、供水、生态净化等多种功能，这些功能被不同的行政部门管理，形成了相互隔离和冲突的职能管理结构。虽然长江各省份交流频繁，但目前由于缺乏政策激励、监督考核及常态化工作机制，深化协作相关职能较为分散等，这些合作平台的作用还没有完全发挥出来。
规划管理机制碎片化
区域化的行政管理体制导致长江流域规划、开发与管理的分段化、碎片化。交通、农业、林业、旅游等相关部门均参与长江流域的管理，受制于不同单位和部门之间目标和职能的差异化，出现“铁路警察、各管一段”的“九龙治水”式困境，甚至出现管理的真空地带，导致长江流域管理缺乏统一性和整体性。因缺乏一个负责规划实施与执行的权威机构，规划的生命力欠缺，在相关法律缺失的情况下执行也是苍白无力，导致污染从上游向下游转移，非法排污加剧， 水污染势头难以有效遏制。
缺乏法律硬约束机制
建立健全法律制度体系是保障跨省域流域生态安全的一项必不可少的制度安排，这也是国外经验的一个重要内容，但长江经济带流域管理机构存在着法律地位不明确、职能交叉分割以及缺乏自主管理权等问题，难以调解省际合作矛盾。现有的长江经济带管理机构均无法对长江经济带全流域进行综合的协调与管理。
利益分配协调机制不健全
健全的利益分配协调机制是有效解决流域生态保护问题、协调多方利益的一个重要举措。由于长江经济带上中下游之间的利益分配协调机制不健全，致使沿江地区产业布局缺乏全局性、层次性和关联度，各自为政。并且，各地在上马重化工项目时，虽事先进行了园区规划、环境评价、安全评估，但主要是单个项目或园区局部影响的评估，在利益协调机制不健全的情况下，难以统筹考虑整个长江水系的生态环境承载力和运输系统承载力。
打造长江经济带生态共同体协调机制的建议
长江经济带要从整体出发，形成生态共同体合力的体制机制，实现错位发展、协调发展、有机融合。
建立山水林田湖草系统治理统筹机制
深化长江沿线山水林田湖草系统治理模式创新， 研究设立长江流域山水林田湖草系统治理委员会，对全流域山水林田湖草生态系统要素的开发和保护、区域发展等重大问题做出统筹规划和一体化系统治理。探索建立长江沿线山水林田湖草系统治理监督检查机构，推动省市之间跨区域环境污染和生态破坏实现联防联治。推动长江经济带省市之间建立水生态环境保护与流域水资源调度联动机制，统筹水质水量和水生态保护。围绕长江沿线山水林田湖草系统治理，对长江沿线山水林田湖草生态系统保护和修复等各种行为进行精准规范，依据生态功能定位、生态本底条件的不同实施不同管控策略，实施核心区、缓冲区这种分等级管控模式，选择太湖、洞庭湖、鄱阳湖等沿江湖泊开展国家公园体制试点。
加快长江立法建立法律硬约束机制
加快制定并出台流域专门法律。为更好实现长江开发与保护向纵深推进，理顺长江治理体系，应加快推进相关立法进程，通过制定长江流域专门法律实现对长江流域进行统一协调和治理，形成上中下游协同的管理和调度机制，构建多元共治的现代流域治理体系，促进整个流域经济社会可持续发展。构建基于国家战略的国家层面的协调组织机构，统筹协调指导长江经济带生态保护和绿色发展工作；就长江经济带跨省域生态保护、绿色发展等问题进行定期协调和管理。
建立公平共建共赢的跨省流域生态补偿机制
制定长江流域生态补偿试点方案，成立长江流域生态补偿基金，推动长江经济带建立区域内污染物排放指标有偿分配机制。建立健全分层次分级的生态补偿机制。针对长江流域不同区域，开展不同类型的生态补偿，比如有的地区水土流失严重，有的地区是污染问题严重， 有的河段是需要保护生物物种等。根据不同区域特点， 建立起一个大的分区分类的生态补偿框架，在大的生态补偿框架下，探讨分层次分级的补偿方式。
加快构建长江经济带跨区域产业合作推进机制
长江经济带各省市要加强互联互通建设，减少要素自由流动的壁垒，通过统一的产业规划和政策来形成区域的合理分工。建议建立一个跨行政区域的、政府主导与企业运作相结合的产业发展合作机构。通过构建跨长江11 省市之间的高层次协商议事机制，来打破区域之间的行政壁垒，推动跨区域的产业联动。尽快出台长江经济带产业发展统一指导目录，推进沿江绿色生态工业园区建设。各地在进行产业规划时，也要统筹考虑经济带全局发展。同时适当鼓励企业进行跨区域的产业重组和建立跨区域产业联盟，实现上中下游产业协同发展。
创新生态保护、绿色发展的科技合作体系
构建跨区域全方位立体化生态环保科技监控体系。建立健全自然资源资产产权登记制度，确定长江流域各类自然资源的数量、质量、空间分布，以及对开发利用状况进行及时的监测和数据采集。将大数据技术引进长江流域生态环保监测体系，着力构建针对长江流域的生态环境监测网络、数据管理系统、综合信息管理系统以及信息化共享平台，以实现各级各类监测信息互联共享， 提升监测预报预警、信息化处理能力和保障水平。积极构建沿江区域创新体系。引导创新要素向企业集聚，形成一批拥有核心技术和自主品牌的龙头企业，立足长江经济带的智力优势和重点产业，加强统筹规划，新建一批国家级创新平台，实现跨机构、跨地区的开放运行和共享。支持建设国家地方联合创新平台。探索建立工业技术研究院等新型研究机构，在沿江重要节点城市建立一批成果转移中心、知识产权运营中心和产业专利联盟， 把长江经济带建设成为全国创新示范区。
创新投融资机制，广辟长江大保护资金来源
建立长江经济带河湖治理资金投入稳定增长机制。规定各级政府各自资金投入比例，规范排污税（费）等专款专用，利用好水资源及污染处理收费价格机制，维持或补贴治理设施的建设和运行费用。“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”是党的十九大报告解决突出环境问题的重要举措， 在长江流域水资源保护、水污染防治、水环境改善、水生态修复等领域，应积极探索PPP 等公私合营模式，完善第三方治理机制，通过政府购买生态服务的方式，鼓励和引导民营资本、社会资金等参与长江生态修复与治理。引导企业参与流域环境治理，并与信贷融资、绿色保险财政补贴等多项经济利益挂钩。在长江生态修复与治理过程中，应积极拓展绿色信贷、融资租赁、定向融资等新型投融资渠道，成立专门的长江流域治理专业投资公司或基金，提高治理资金的运作效率。同时，按照“社会参与、自愿认筹、留本返还、收益捐赠”思路，多渠道筹措长江经济带生态公益金，收益全部用于长江生态类项目建设。
【本文为国家社会科学基金项目“绿色长江经济带生态环保一体化与政策协调机制研究”(16BJL072）、2018 年江西省重大招标课题“打造水美岸美产业美的长江‘最美岸线’的政策机制研究”阶段性成果】
（李志萌系江西省社会科学院发展战略研究所所长、研究员；盛方富系江西省社会科学院助理研究员）
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