近年来，随着工业化、城市化和区域经济一体化进程加快，我国大气污染正从局地、单一的城市空气污染向区域性、复合型大气污染转变。经过近几年的治理，包括京津冀地区在内的全国重点区域的PM2.5 年均浓度呈现持续下降趋势，但京津冀地区仍是我国雾霾相对严重的地区。由于京津冀区域间经济发展水平、产业结构、能源结构、交通结构和用地结构存在明显的差异，加之大气污染与治理具有明显的空间溢出效应和外部性， 区域治理责任容易出现灰色地带。
面对以雾霾为主的重污染天气，传统的属地防治手段已不能对区域大气污染进行有效治理。要从根本上解决京津冀地区的大气污染问题，需要针对大气污染传输特点，对传统的大气污染治理模式进行深刻反思，推进区域间大气污染联防联控协同治理机制的建立和完善。
京津冀大气污染联防联控实施政策
2010 年6 月，国务院办公厅转发九部委共同制定的《关于推进大气污染联防联控工作 改善区域空气质量的指导意见》，标志着我国大气环境保护工作进入新的发展阶段。2013 年国家出台了《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》，旨在通过区域大气污染联防联控实现2017 年京津冀治理大气的具体目标。同年，京津冀及周边地区大气污染防治协作小组成立，确定了重污染应急、监测预警、信息共享等工作制度，旨在加强区域大气污染防治的联动协作，形成治污合力。2015 年4 月通过的《京津冀协同发展规划纲要》，核心是有序疏解北京非首都功能， 要在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破。2016 年，原环境保护部与京津冀联合发布《京津冀大气污染防治强化措施》，通过实施燃煤清洁化、机动车污染控制、传输通道城市重污染行业治理、排污许可监管等措施，完成空气质量阶段性目标。2017 年3 月，《京津冀及周边地区2017 年大气污染防治工作方案》颁布，明确“2+26”城市以改善区域环境空气质量为核心，以减少重污染天气为重点，多措并举强化秋冬季大气污染防治，全面降低区域污染排放负荷。2017 年8 月，原环境保护部公布了《京津冀及周边地区2017-2018 年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》。2018 年6 月，在已经完成的大气污染防治五年行动计划的基础上，国务院印发了《打赢蓝天保卫战三年行动计划》，对到2020 年大气污染治理工作做出具体部署，标志着大气污染治理第二阶段正式开始。2018 年8 月，公布了《京津冀及周边地区2018- 2019 年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》， 明确要求，秋冬季京津冀及周边地区PM2.5 平均浓度同比下降5% 左右，重度及以上污染天数同比减少5% 左右。在此攻坚阶段，京津冀地区的大气污染物总量控制应以双控、协同控制为基础， 结合精细化、差别化多污染物减排举措，明确大气污染协同治理解决方案。
上述重大国家战略的实施为京津冀联手治理大气污染提供了难得的战略机遇。尽管目前三地主要排放源存在较大差异，但大气污染均呈现出多种污染物并存的复合型污染特征，亟需通过全面系统地推进京津冀大气污染联防联控向纵深发展。在《打赢蓝天保卫战三年行动计划》实施的新形势下，京津冀各地区各部门应尽快认清推进落实大气污染联防联控协同治理的紧迫性，充分利用技术创新和政策手段实现各区域政府间工作机制、联动机制及协同机制的建立和完善。
京津冀大气污染联防联控面临的挑战
自2013 年起，京津冀大气污染治理取得了一定效果，各个污染指标均持续下降，但同时也面临一些新挑战：第一，大气污染联防联控立法及部门间统一执法不足。第二，目前大气污染联防联控利益补偿机制和经济激励机制尚不健全，对京津冀地区大气污染联防联控协调机制的研究也不够全面和深入。第三，虽然国家层面已经成立了京津冀及周边地区大气污染防治领导小组，但领导小组的职能主要是宏观的和协调性的，具体的政策落实还需地方政府去执行，由于地方本位主义的影响，三地均存在利己主义倾向，导致压力传导不力，对协同治理的投入和积极性还有待提高。因此，在新形势下，各级各部门应充分认识到推进京津冀大气污染联防联控的紧迫性，全力推进各项政策落实。
京津冀大气污染联防联控机制的技术对策
探究大气污染物排放时空变化特征与空间溢出效应
首先，根据我国大气污染物源排放清单编制技术指南，按固定燃烧源、工业过程源、流动源三大类进行污染源调查评价，按照部门/ 行业、燃料/ 产品、燃烧/ 工艺技术以及末端控制技术将排放源分为四级，逐级建立完整的排放源分类分级体系，编制京津冀地区大气污染物排放清单。其次，分析京津冀大气污染物排放的总量特征、浓度特征以及结构特征，摸清与刻画污染物在城市间的动态变化轨迹，探究京津冀地区大气污染的空间聚集情况和空间溢出效应，清晰直观地分析污染物的空间分布状态和区域传输路径。根据京津冀地区大气污染物排放时空变化特征与空间溢出效应采取有针对性的解决方案。
如，2018 年5 月， 新一轮北京市细颗粒物（PM2.5）来源解析结果发布，北京市全年PM2.5 主要来源中本地排放占三分之二，区域传输占三分之一，2017 年PM2.5 年均浓度58 微克/ 立方米中区域传输贡献约20 微克/ 立方米。同时，随着污染级别增大，区域传输贡献上升，重污染日区域传输占55%~75%。从北京市当前本地大气PM2.5 来源特征看，移动源占比最大，达45%，移动源中， 在北京跨境行驶的柴油车贡献最大。因此，要解决首都北京的雾霾污染问题，一是通过区域联防联控协同治理，控制区域传输，二是着力解决北京市的机动车尾气污染，尤其是过境重型柴油车的污染问题。
分析联防联控的成本分担和实施效果
首先，充分运用数学和经济学手段，计算出各省（市）最优去除成本与合作收益，并预测不同管理模式下的成本与收益，测算不同治污阶段、不同约束条件以及不同博弈均衡状态下的成本分担以及各驱动因素的控制策略组合。其次，根据京津冀地区产业结构特征、污染物排放量与环境质量状况，建立基于成本收益的合作博弈模型， 对京津冀三地的污染物总量控制指标及削减量指标进行合理再分配。最后，比较分析属地管理、两两合作、三地合作情景下的成本分担结果，对京津冀地区大气污染联防联控的实施效果进行分析。
建立京津冀大气环境生态补偿制度
根据京津冀大气污染合作博弈成本核算结果， 包括污染物的去除成本、去除量以及相应的成本分担，再结合三地环境空气质量浓度同比变化情况，建立京津冀大气环境生态补偿制度，以协调区域间的经济利益与环境利益。首先，根据京津冀年度源解析，分析京津冀三地污染物相互传输情况，并结合合作博弈模型中的成本分担结果， 按照“谁受益，谁付费”的原则，明确区域生态补偿主体与补偿对象。其次，根据细颗粒物年均浓度同比变化情况和被补偿区域改善单位空气质量的成本设定区域补偿标准，对细颗粒物浓度同比下降的地区，按照单位治理成本予以资金奖励， 反之予以惩罚。然后，以多元化方式获取资金补偿来源，包括国家的纵向补偿、省际间的横向补偿以及企业主体补偿和技术补偿；同时设立区域大气环境生态补偿基金，实行专款专用，并定期公布资金来源和去向，确保资金使用透明化。
推进京津冀大气污染联防联控的政策建议
强化京津冀地区大气环境管理机构职责
建立京津冀大气污染治理联防联控机制，必须充分发挥京津冀地区大气环境管理机构的协调与监督作用。2018 年7 月，国务院成立京津冀及周边地区大气污染防治领导小组，旨在贯彻落实党中央、国务院关于京津冀及周边地区大气污染防治的方针政策和决策部署；组织推进区域大气污染联防联控工作，统筹研究解决区域大气环境突出问题；研究确定区域大气环境质量改善目标和重点任务，指导、督促、监督有关部门和地方落实，组织实施考评奖惩；组织制定有利于区域大气环境质量改善的重大政策措施；研究确定区域重污染天气应急联动相关政策措施，组织实施重污染天气联合应对工作。
2018 年9 月，根据生态环境部“三定”方案， 在大气环境司加挂京津冀及周边地区大气环境管理局的牌子，实现了跨区域大气污染防治机构的设立。各级政府要严格落实京津冀及周边地区大气环境管理局下达的任务，加强区域政府间的合作。为此，首先要打破地域限制，统筹整个区域的大气污染防治工作，协调利益关系，在达成共识的基础上拟定目标规划，采取共同行动。同时， 要加强各区域政府之间的联系与协作，各区域政府应互通共享信息，联合监督执法，加强区域联动， 建立区域统一的空气质量预报预警及应急联动工作机制。
开展京津冀大气环境治理联动执法
首先，建立和完善京津冀地区府际间的大气环境联动执法机制，能够在日常环境监督以及环境应急事件处理时做到重点部门快速反应、信息互通和协同监管，构建纵横交错的环境监督和协同治理网络。其次，成立京津冀大气环境督查小组， 三地每个联动部门随机抽调一名工作人员，对各地区大气污染治理工作的落实情况进行不定期的监督检查，定期汇总公布督查情况。最后，注重统计信息的完善，加大大气污染物排放数据的公开频率和力度，通过三地生态环境管理部门与公安、法院、检察院等其他部门的联合协作，在执法和问责上做到从严从快，对偷排和违排行为进行严厉打击，不仅要加强处罚力度，更应对触犯刑法的责任主体和主要责任人坚决追究其刑事责任。
开展区域间环境监测数据共享及同步预警
要推进京津冀大气联防联控协同治理，环境监测数据的共享共用是前提和关键。这种共享共用不仅包括区域内各地区的大气污染排放数据和大气环境监测数据，还应包括各部门间在大气污染防治工作中的大气环境执法监督、预警预报等信息的共享。为真正发挥信息共享平台的作用， 京津冀地区可在大气监测数据共享的基础上，建立区域空气质量模拟系统，对空气质量发展态势、污染物组成、重点污染源及所在地区进行预测分析，并结合空气预警系统，及时发布空气预警信息，制定相应的预警响应机制。针对区域重污染天气问题，亟须建立一系列包括污染排放清单编制、大气污染物空间模拟等科学防治体系，提高对PM2.5 及其相关污染物数据的综合分析能力，通过大量的监测数据研究和构建排放清单，并借助模型计算实现多污染物的协同监测，进而针对各类污染源提出具体的控制方案。
在联防联控协同治理大框架下推行属地主导模式
京津冀大气污染治理应当注重以属地为主导、以协同为保障。京津冀地区范围广，污染源和地形气候各有不同，造成大气污染的成因也不尽相同，在联防联控协同治理的大框架下，本地区的大气污染防治工作的责任和实施主体应为当地政府和生态环境管理部门。所以，区域内的各级政府和生态环境管理部门应该加强自身的环境治理能力建设，对当地的大气污染形势能够充分把握， 并强化以协同为保障的观念，突破辖区限制，加强区域内与区域间的协调与合作，统筹安排大气污染治理工作，实现统一标准、统一监管、统一立法、统一执法，区域联动，共同解决区域大气污染问题。
【基金项目：国家社会科学基金研究项目（编号： 15BJY059）“基于DPSIR 模型框架的京津冀雾霾成因分析及综合治理对策研究”】
（李云燕，北京工业大学经济与管理学院教授、博士生导师，主要研究领域为环境经济管理与评价； 邸鹏，北京工业大学经济与管理学院博士研究生， 主要研究方向为环境经济管理理论与应用）
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