《生态环境损害赔偿制度改革方案》《最高人民法院 关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》的相继出 台确立并完善了生态环境损害赔偿制度，为我国进一步 构建生态文明体系打下了坚实基础。为更好促进纠纷解 决机制多元化、节约司法成本以及提高修复效率等，相 关文件规定了诉前磋商制度。但目前对磋商制度的规定 仅限于总纲性指导，对具体实践则留予政府较多自由发 挥的余地，实践差异无论对于标准的统一、与诉讼程序 的衔接或是对非公权力主体合法权益的保障都造成了一 定阻碍。

概述 
    目前，学界对于生态环境损害赔偿磋商的性质持有 不同观点，但无论认为其是具有私法特征的行政行为还 是具有公法特征的民事行为，或有学者采纳的德国双阶 构造理论，这些观点均是基于承认赔偿磋商制度具有公 私法融合的特征，双方主体地位的实质不平等说明了赔 偿磋商制度缺乏民事法律关系中平等自由的基础。
    诚然，生态环境损害赔偿相关制度的设立初衷是向 造成污染或生态破坏后果的企业或其它组织索赔，对公 众环境权益或国家自然资源所有权的保护理应置于相关 制度构建的首位。但在该价值倾向以及对环境正义话语 的利用下，为防止激进、保障各方主体平等，对赔偿义 务人的合法权益也应给予适当关注。构建赔偿义务人保 障制度要求在磋商各阶段对政府行为进行合理限制，以 防止公权越界、保证赔偿协议具有可行性并促进赔偿义务人积极履行相应的义务。

保障赔偿义务人权益的原因
    除却上述提到的磋商双方的地位具有实质性差异、 生态环境损害赔偿相关制度本身具有“惩治”生态破坏、 环境污染者的倾向外，还有以下几点具体原因。
    首先，相较于诉讼程序，磋商具有如下几点特性： 一方面磋商制度本身的公开透明度较差，进行外部监督 的力度不足；另一方面其主观性相对较强，双方主体的 意愿对磋商进程及结果均具有很大影响，且若一方主体 占据较大优势则很容易左右磋商的进程。其次，现有规 范性文件对磋商缺乏具体的操作程序规定或实施细则。 同时，由于目前科学认知和监测技术仍具有局限性，为 赔偿金额和方式的“可操作”提供了机会，可能被借机 利用而达到其它目的。因而粗略的规范内容不足以规制 政府行为，亦不足以保障其他相关主体的权益。最后， 现有实践对赔偿义务人的权益保护也很少被关注。例如 最高院发布的典型案例中，有两则通过磋商程序达成赔 偿协议解决纠纷，但其均未关注到应如何通过程序完善 等方式达到对非公主体权益的保障。
    基于磋商特殊性质以及在理论和实践中出现的相关 问题，有必要通过建立一系列制度的构建来矫正这种价 值偏向，对赔偿义务人的权利保护予以合理关注。

保障制度构建的几点设想
    构建赔偿义务人保障制度可以通过第三方介入、程序及信息公开、发挥法院监督功能以及完善救济程序等途径， 达到监督和约束政府权力的效果，防止公权力不正当扩张以 追求除索赔以外的其他目的。
 
中立第三方介入
    经赔偿义务方提出或双方协商一致的前提下，在磋商过 程中可以引入第三方进行居中协调。第三方可以包括行业协 会、环保组织或相关领域的专家等。第三方代表应当具有相 关专业知识并熟悉案件纠纷具体情况，需要具有一定权威并 被磋商双方主体信任，最为重要的是其应当保持客观和中立 而不是任何一方的发言人。第三方需要有能力以案件事实为 基础对双方在磋商中的请求和观点的合理性加以衡量和评判， 从而居中协调，以防止行政机关对赔偿义务人施加压力甚至 威胁以获得不合理的赔偿数额或实现额外目的。在磋商中引 入第三方还有其他优点，例如其还可以提供咨询以平衡信息， 从而促进协议高效达成。

建立磋商程序及信息公开制度
    除涉及国家秘密依法不公开、商业秘密申请不公开等特 殊情况外，应当保障磋商程序和相关信息向社会公开。通过 公众的外部监督促进行政机关权力制约是可行的，公开制度 不仅能够保障公众的知情权、参与权、监督权，其同时也能 够为赔偿义务人的权益保障提供一定基础。因为该制度要求 政府对磋商信息和磋商的阶段性结果真实、全面、及时公开， 而信息的公开透明能够使公权力行使更具规范性，这同时也 保证了赔偿义务人在寻求救济时有相对充分的证据。从而实 现公共利益、国家利益和个人利益兼顾。

发挥法院监督功能
    在行政机关向法院申请司法确认以使赔偿协议获得强制 执行效力时，应当发挥司法机关的审查和监督功能。作为公 平正义的最后一道防线，法院应当在对赔偿协议的真实性和 协议签订自愿性的基础上再对协议内容的合理性等进行审查。 法院应当在充分询问、审查承担赔偿责任的企业或其他机构 签订的协议是否符合其真实意愿的基础上，再行判断协议效 力。若经过司法确认后赔偿义务人仍不履行或不完全履行的， 则应承担违约责任或行政处罚，或由权利人提起生态环境损 害赔偿诉讼。

完善过程救济程序
    本身起到规范、制约行政机关权力的制度设计，意在使 政府在磋商中成为行政管理权限被削弱的赔偿权利人和赔偿义务人进行合法利益的博弈。除此之外，也应当赋予赔偿义 务人在其合法权益受到损害时能够有主动寻求救济的权利。 具体说明如下：
    第一，在磋商启动阶段，根据相关文件的表述，应当认 为磋商属于诉讼前置程序，除无法磋商的案件类型外，赔偿 义务人不具有决定是否启动磋商的权利，也即无相应的救济 权。但为保证实践标准统一和可预测性，各地应对启动生态 环境损害赔偿的第三种类型——“严重影响生态环境后果”的 标准进行规定；以及对无法磋商而直接进入诉讼程序的案件 类型标准进行细化。第二，在磋商过程中和结束后，对于磋 商对方的人员构成、鉴定机构资质问题，对于材料或鉴定意 见等造假或相关信息不公开的问题，以及公权力机关采用胁 迫或串通他人等其他在磋商过程中出现的并能够对磋商结果 产生实质影响的违法违规行为，赔偿义务人应当有权向该机 关的上一级政府或检察院提出异议。而对由于赔偿权利人的 原因造成磋商结果显著不公平或磋商失败的，应当有权在一 定期限内申请重新磋商。
    尽管在立法及实践中应当注意保护赔偿义务人的合法权 益，但也要避免矫枉过正。在此应当强调，对生态环境价值 的保障是生态环境损害赔偿制度的首要任务，而对于诉前磋 商制度的构建还应当充分发挥其便捷、高效的优势。一方面， 不应当过分注重维护义务人权益而导致程序拖延；另一方面， 应当规定对恶意利用而逃避担责、拖延担责的企业应当给予 相应处罚。

结语
    保障公平是法律的一大价值。在生态环境保护运动进行 如火如荼的过程中，那些造成生态破坏和环境污染企业被公众视为行为恶劣的“罪人”，人们认为理应由其承担巨额代 价。在公权压力、社会舆情压力和道德压力之下，对赔偿义 务人合法权益的保护显得较为艰难。因此，需要利用法律理 性，通过完善规范性文件来细化相关制度规定，防止公权力 机关或部分公职人员借题发挥或另有所图。对于生态损害赔 偿磋商制度，应当在细化程序和内容规定的基础上，推动磋 商公开透明化，通过增强监督力量、赋予义务方主动救济权 利等途径，实现各方利益的平衡，并推动生态环境损害赔偿 工作顺利进行。
    (作者单位：中国政法大学）