“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。完善的财税制度保障是生态环境保护工作有效开展的基础。为此，要围绕“十四五”时期生态文明建设实现新进步和到2035年基本实现社会主义现代化，到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国目标，谋划生态文明建设和生态环境保护的战略布局、目标指标、重点任务和财政保障措施，把协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护的要求体现在财政规划的方方面面。
 
坚持资金投入与攻坚任务相匹配
  良好生态环境是实现中华民族永续发展的内在要求，是增进民生福祉的优先领域。中共中央国务院《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》提出，“健全生态环境保护经济政策体系。资金投入向污染防治攻坚战倾斜，坚持投入同攻坚任务相匹配，加大财政投入力度。逐步建立常态化、稳定的财政资金投入机制。”
   污染防治既是攻坚战，也是持久战。当前我国生态文明建设和生态环境保护既面临前所未有的挑战，又面临难得的历史机遇，打好污染防治攻坚战机遇大于挑战。国际经验表明，当治理污染投入占GDP的比例达到1%~1.5%时，才能基本控制环境污染；占比达到2%~3%时，才能改善环境质量。尽管目前我国生态环境保护投入逐年加大，但与当前生态环境保护需求尚存在一定差距，资金投入与治理任务不匹配。
  一是常态化生态环境投资增长机制尚未建立，生态环境治理和保护投入难以实现稳定增长。尽管近年来各级政府对生态环境保护的重视程度不断提高，总体而言生态环境保护投入力度较以往也有大幅增加，但仍缺乏常态化的投资增长机制。近年来，生态环保领域投入力度逐年加大。从中央财政对治污攻坚方面的投入来看，“十三五”期间，中央财政累计安排的生态保护修复相关转移支付资金达到8779亿元。支持国家重点生态功能区等生态功能重要地区政府提高基本公共服务保障能力，引导地方政府加强生态环境保护，推进生态文明建设。支持山水林田湖草系统治理，贯彻落实习近平总书记“山水林田湖草是生命共同体”的理念，启动实施山水林田湖草生态保护修复工程试点。支持海洋生态保护修复，开展“蓝色海湾”整治行动，支持打好渤海综合治理攻坚战，推进红树林保护修复，实施海岸带保护修复工程，改善海洋生态环境质量。支持国家战略涵盖的京津冀周边、汾渭平原、长江经济带、黄河流域等重点地区开展历史遗留废弃矿山环境修复治理。深入推进大规模国土绿化行动，加强防沙治沙，扩大退耕还林还草，支持全面停止天然林商业性采伐，加快推进国有林区林场改革，落实天然林保护全覆盖政策。加强森林资源管护和草原生态修复治理，强化湿地保护修复，构建以国家公园为主体的自然保护地体系，促进生物多样性保护。不仅中央投入逐年大幅增加，地方投入力度也在不断加大。然而，从总体看生态环保财政支出占GDP的比重仍然不足。
  二是投资效率不高。如城镇和农村环境污染治理、工业污染治理以及流域环境综合整治等方面，污染治理设施建设和运行效率较低。部分污染治理设施由于前期未充分考虑有效的运营模式、技术路线及当地情况，建成后难以有效运行。
  三是社会资本投入的积极性不强。目前生态环境保护投资主体主要为政府和工业企业，尽管近年来大力推行PPP、环境污染第三方治理等模式，但多元化的投融资格局和吸引社会资本投入生态环境保护领域的市场化机制尚未真正建立。
  进入新时代，解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾对生态环境保护提出许多新要求。当前，生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期，已进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期，也到了有条件有能力解决突出生态环境问题的窗口期。必须坚决贯彻落实习近平总书记“生态环境保护该花的钱必须花，该投的钱决不能省”的重要指示精神，不断加大财政投入，确保打好污染防治攻坚战的资金支持力度同污染防治任务相适应，切实强化财政保障支撑作用。
  一是要加大生态环境保护投入力度。11月12—13日，习近平总书记在江苏考察时强调，“生态环境投入不是无谓投入、无效投入，而是关系经济社会高质量发展、可持续发展的基础性、战略性投入。”《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》要求，将资金投入向污染防治攻坚战倾斜，坚持投入同攻坚任务相匹配，加大财政投入力度。
  二是要大力提高生态环境保护投资效率，提升生态环境治理效果。采用直接投资、投资补助、运营补贴等方式，规范支持政府和社会资本合作项目，落实《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》要求，推进政府资金由补建设买工程向补运营买效果转变。大力推行按效付费机制，对政府实施的生态环境保护项目，鼓励采用环境绩效合同服务模式，将公共财政支付水平同环境治理绩效挂钩。落实《中华人民共和国政府采购法》《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》等法律法规文件要求，对于满足政府购买服务规定范围的项目，鼓励通过政府购买服务方式实施生态环境治理和保护。
  三是健全社会资本投入的市场化机制，充分激发市场主体活力。完善助力绿色产业发展的价格、财税、投资等政策，推进社会化生态环境治理和保护。在企业污染治理方面，研究出台“散乱污”企业综合治理激励政策，引导落实企业环境治理责任，加大企业污染治理投资。在引导社会资本投入方面，逐步将生态环境领域作为推进PPP模式的优先领域。加快完善生活污水、生活垃圾、医疗废物、危险废物等领域价格形成机制，完善污水处理收费政策，确保污水处理和污泥处置设施正常运营。降低第三方环保企业污染治理成本，提高环保企业收益能力，从而推进环境污染第三方治理模式，大力培育生态环境保护产业。
  四是推进金融产品和服务创新，提高生态环境保护项目融资能力。设立国家绿色发展基金，大力发展绿色信贷、绿色债券等金融产品，加大对社会资本投入生态环境保护的引导力度。应鼓励开发贷款周期长、融资成本低的创新金融产品，鼓励金融机构为相关项目提高授信额度、增进信用等级。创新设立生态环境保护彩票，多渠道增加生态环境保护投入。同时，结合各地探索实践，支持开展排污权、收费权、购买服务协议质（抵）押等担保贷款业务，探索利用污水垃圾处理等预期收益质押贷款，提高中小企业融资担保能力。
 
紧紧把握生态环境保护重大决策部署投入取向
  党的十九大报告提出，既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。加强生态环境保护、坚决打好污染防治攻坚战是党和国家的重大决策部署。要加快构建生态文明体系，确保到2035年节约资源和保护生态环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式总体形成，生态环境质量实现根本好转，美丽中国目标基本实现。到本世纪中叶，生态文明全面提升，实现生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化。生态环境保护投入方向要紧紧围绕污染防治攻坚战的重点难点，资金分配向治理任务重点区域行业、体制机制改革创新重点地区、环境治理工作绩效突出重点地区倾斜，切实提升资金分配精准度和效率。
财政是国家治理的基础和重要支柱，改善环境离不开资金投入。其中，财政投入是基础，既能改善环境基础设施，又能带动社会投资。在投入保障的重点支持方向上，要围绕坚决打赢蓝天保卫战、打好碧水保卫战、推进净土保卫战、加快生态保护与修复、改革完善生态环境治理体系，扩大中央财政支持投入范围，切实加大污染防治投入。
  我国有许多贫困地区同时是生态资源的富集地区，对这些地区而言，将生态资源优势转化为经济优势，是决胜脱贫攻坚、实现乡村振兴的重要途径。如何将“绿水青山”转化为“金山银山”？自然保护区多数所在地属于欠发达地区，不少保护区仅停留在简单看护的阶段，而像生态环境监测、生态修复、生物多样性保护、资源调查、科学研究等这些基础性、长远性的重要工作无力开展，这不利于自然保护区的健康长远发展。应该通过合理划分中央和地方管理事权，明确投入的渠道和责任。属于中央事权的以中央财政投入为主，属于地方事权的由地方财政投入为主，以形成稳定的投入机制。需要增加中央财政对国家重点生态功能区、生态保护红线区域等生态功能重要地区的转移支付，继续安排中央预算内投资对重点生态功能区给予支持。合理确定补偿标准，并逐步提高补偿水平。一些农村地区，仍然是“污水靠冲刷、垃圾靠风刮”。要深入推进城乡污水垃圾治理，把垃圾处理设施建设和运行资金列入财政预算，多渠道筹集和整合项目资金，保证设施正常运转。对生态环境质量达标地区，要安排环境质量“巩固资金”，确保稳定达标。
  一是保底线。将环境质量不降级、环境服务功能不退化作为发展的底线和最基本要求，实行刚性约束。建立财政兜底支持方式，将遏制重污染天气、削减劣Ⅴ类水体和黑臭水体、减少因污染而导致的环境突发事件或环境健康事件等作为环境质量底线保障。
  二是抓典型。针对超标严重、环境问题复杂、质量改善难度大的区域，提高治理目标，加严管理措施，提出差别化的管理政策，并适当进行政策扶持与财政投入，污染物总量排放与资源环境协同管理措施先行先试。
  三是抓单元。突出管理措施的“点”上累积效应，以京津冀及周边、长三角、汾渭平原等“2+26”城市和控制单元为抓手，实施环境质量改善网格化、精细化管理，引入公众力量参与制定环境质量改善清单，明确工作重点、治理进程、阶段目标。以清单为基础开展分区分类管理，实施差异化总量控制与项目准入，安排生态补偿资金和环境保护专项资金，实施财政奖惩等。以空气质量明显改善为刚性要求，强化联防联控，基本消除重污染天气，还老百姓蓝天白云、繁星闪烁。深入实施水污染防治行动计划，打好水源地保护、城市黑臭水体治理、渤海综合治理、长江保护修复攻坚战，保障饮用水安全，基本消灭城市黑臭水体，还给老百姓清水绿岸、鱼翔浅底的景象。全面落实土壤污染防治行动计划，推动制定和实施土壤污染防治法。突出重点区域、行业和污染物，强化土壤污染管控和修复，有效防范风险，让老百姓吃得放心、住得安心。调整农业投入结构，减少化肥农药使用量，增加有机肥使用比重，完善废旧地膜回收处理制度。要持续开展农村人居环境整治行动，实现全国行政村环境整治全覆盖，基本解决农村的垃圾、污水、厕所问题，打造美丽乡村，为老百姓留住鸟语花香田园风光。
  四是促协同。在把握环境治理客观规律的基础上，吸取国际经验、教训，实施综合整治，开展区域/流域的协同治理，实施多污染物协同控制，对各类污染物制定综合管控策略，保护水生态空间，减污增容，从而建立多污染源、多污染物综合控制体系。
 
细化措施有效保障生态环境部门稳健运行
  近年来，各地不断加大生态环境保护投入，环保能力建设得到大力改善。但是，相比其他公共服务类的财政支出，节能环保支出财政资金支持仍然不足，导致一些基层生态环境部门运行困难，影响环境质量的改善。
中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，为推进我国生态文明治理体系和治理能力现代化提供了制度保障，提出要“按照财力与事权相匹配的原则，在进一步理顺中央与地方收入划分和完善转移支付制度改革中统筹考虑地方环境治理的财政需求”。
  环保投入是环境保护事业发展的物质基础。为此，建议一是建立稳定的环保投入机制。全面落实“211环境保护”支出科目，建立环境保护支出与经济发展、财政收入双向响应机制，稳步提升环境保护科目支出额度，逐步提高环境保护支出占财政支出的比重。二是按照编制内实有人数和国家规定的工资、津贴补助标准核定人员经费，同时比照政法部门保障办法提高日常公用经费财政预算定额系数。三是专项业务费要按照工作需要予以重点安排。根据环境监测、监督执法工作的实际需要，制定有关仪器设备配备标准，并逐步配备到位。对各种仪器设备所需的维护、维修和消耗费用予以充分保障，保证其正常运转。四是按照“211环境保护”类级支出科目，全面落实环境保护管理事务支出、环境监测与监察支出、污染治理支出、自然生态保护支出等。同时，继续坚持从财政转移支付体系中明确一定比例支持环保能力建设，不断提高基层环境监管能力。
 
（张厚美，四川省广元市生态环境局；谢玲，四川省广元市生态环境监测中心站）