海河流域北海海域生态环境监督管理局是生态环境部副局级派出机构，设在天津，实行生态环境部和水利部双重领导、以生态环境部为主的管理体制。该局所辖海河流域和北海海域，及黄河和东北沿黄渤海诸河入海断面以下河口，依据法律、行政法规的规定和生态环境部的授权或委托，负责水资源、水生态、水环境方面的生态环境监管工作，其中监督管理海洋石油勘探开发等海洋工程建设项目生态环境保护工作、承担突发海洋生态环境事件应急处置的指导协调等工作是该局的重要工作职能之一。
  海河北海局于2020年以数据统计更新、现场调研、召开座谈会和实地一线考察等方式，对北海海域海洋石油勘探开发企业开展了海上溢油应急能力调研。调研内容包括海上溢油应急工作机制、应急组织指挥体系建设，应急预案（计划）管理，应急装备、物资的调配、储备、维养和管理，应急人员队伍，支援和保障力量，相关科研及技术开发，以及主要问题及下一步措施、意见、建议等。通过本次调研，对各海洋石油勘探开发企业海上溢油应急的真实能力水平和反应效率有了较为全面的了解，为下一步研究建立北海海域乃至全国海洋石油勘探开发海上溢油联防联控体系及综合应急响应体系奠定了基础，形成了相应的数据产品。本文从对此次调研掌握的总体情况的分析入手，结合现实存在的问题，对未来加强海上溢油防控和应急，提出相关建议。

北海海域海洋石油勘探开发企业海上溢油应急能力总体情况

  经过近50年的建设和发展，北海海域海洋石油勘探开发规模日益扩大，行业发展已日渐成熟，从设备设施、开发技术到管理水平、人才队伍等各层面、环节都有了长足进步。以中海油、中石油、中石化为代表的能源开发企业持续加大投入，建立了与海洋石油勘探开发活动实际相适应的海上溢油应急体系，应急能力不断增强。近10年来，北海海域先后有效应对了2010年大连“7·16”输油管道爆炸溢油事故、2011年蓬莱19-3油田溢油事故、2013年青岛黄岛“11·22”输油管道爆炸事故等多起海上环境突发事故，其间各石油企业的海上应急力量均发挥了重要作用。总体上看，中海油、中石油、中石化三大央企现在在北海海域配置的溢油应急能力基本能独立、有效应对较大及以下级别溢油事故；三大央企相互合作，在及时有效调配应急资源的前提下，可以满足应对重大溢油事故的应急需要。其他规模较小的企业或合作开发单位主要依托上述央企的溢油应急资源，通过合作协议等方式共享应急力量。

  工作机制和组织指挥体系建立情况
  北海海域各石油企业普遍建立了适应本单位开发规模和生产实际的海上溢油应急组织指挥体系，包括各级应急指挥机构、生产应急指挥系统和应急预案（含海上溢油突发事件应急预案），形成了“指挥统一、信息流畅、职责明确、执行有力”的应急工作机制；在之前海上溢油应急处置中起到了很好的指挥、组织、协调等作用。
  中海油天津分公司下属的渤海油田应急指挥中心是中海油在渤海地区应急管理最高组织机构及应急响应的最高指挥场所，是中海油渤海油田处置重大突发事件的运转枢纽。应急指挥中心下设应急协调办公室，包括技术组、专家组、通讯保障组、资金保险组、服务支持组、秘书组，各组各司其职，按照公司应急预案中的工作职责开展工作。在以往溢油应急处置中，通常以所在海域附近的中心平台作为现场指挥场所，应急指挥中心通过视频会商系统作为陆地指挥场所。该应急响应模式可根据现场变化及时调整应对策略，有效控制溢油扩散。
  中石化胜利油田应急指挥机构由应急指挥中心、应急处置办公室、应急管理办公室、舆情管理办公室、专家组、现场应急指挥部组成。在应急工作机制上，按照“纵向三级贯通，横向协同联动”的原则，以胜利油田应急指挥中心为首，建立了以各级“调度”为枢纽的分公司、采油厂、作业区三级应急工作机制，确保指令、信息传递畅通，及时做到上传下达。胜利油田应急指挥中心、海洋应急中心（专业应急单位）、各涉海单位按照突发事件处置联动机制，根据指令做好应急支援与协同联动。
  冀东、大港、辽河油田等中石油系统单位（包括和中石油合作开发的企业，如洛克石油、天时能源）主要通过协议方式，依托中国石油海上应急救援响应中心开展海上溢油应急工作。该中心是中石油集团的专业海上应急队伍，总部设在唐山，也是环渤海重要的海上应急社会力量，主要负责渤海湾滩海、浅海及海油陆采端岛等海上勘探开发的溢油、救生、消防应急和日常预防工作。同时，中石油系统内各公司间还通过协同合作，组织大型海上联合应急演习，检验溢油应急组织协调指挥能力。
  在应急资源共享与协调方面，中海油、中石化、中石油共同发起成立了海上溢油应急战略联盟，三大油企的海上溢油应急指挥中心都建立相关协调联系渠道，并由中海油环保服务有限公司、中石化胜利油田分公司海洋应急中心与中石油海上应急救援响应中心承担具体的应急力量支持。这一战略联盟有力推动了三大油企海上应急资源共享、优势互补、交流合作、联合演习，有效开展事故应急，协同发挥力量。同时，各企业还普遍与沿海各级政府、应急管理、海事救助、海警执法、渔政渔业等相关部门建立了沟通联系、合作协助的渠道或机制，当突发事件超出自身应急处置能力时，可寻求政府支援，充分协调各方资源参与海上溢油应急工作。

  应急预案（计划）制定情况
  各企业都能够根据《海洋环境保护法》《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》等法律法规要求，建立各级海上溢油应急预案和相关油田区块的海上溢油应急计划。应急预案（计划）内容包括应急组织机构及其职责、风险分析、应急能力、处置方案、保障措施等关键要素。各级生产单位按照溢油应急预案（计划）要求，定期开展以防井喷、平台消防、溢油回收、救生等为主要内容的应急演练。
  根据监管部门要求，各企业能够保障各级溢油应急预案（计划）每三年至少修订一次，并针对演练或实战评估中发现的问题，及时进行修订。当海上溢油应急预案（计划）中应急负责人、联系方式、应急设备及其他有关内容发生变更时，也会及时组织修订，并向主管机关报告备案。

  应急装备、物资的调配、储备、维养和管理情况
  按照法律、法规和监管部门的相关要求，结合企业生产规模、溢油应急预案（计划）要求，各企业除了在海上生产区配备一定数量的现场应急设备、物资外，还专门建立了多个应急设备物资库，以保障海上溢油应急处置工作。据初步统计，北海海域共有大中型海上溢油应急设备440余台（套），其中，长期部署在海上设施的有190余台（套），在陆地应急物资库内的有250余台（套）；吸油毡、消油剂应急物资等200余吨，其中，长期部署在海上设施的有近200吨，在陆地应急物资库内的有35吨；各类围油栏5.8万余米，其中，长期部署在海上设施的有近3万米，在陆地应急物资库内的有2.8万余米。
  作为海上溢油应急现场的重要力量，三大油企在环渤海设置多处陆上应急基地，根据海上溢油位置、类型及规模，依照“就近支持，先内后外”的原则优先调配自有溢油应急资源，在自有资源无法满足溢油应急需要时，再由各企业应急指挥中心协调外部溢油应急力量参与溢油应急。
  经初步评估，现有石油公司的海上溢油应急能力配备，基本能够满足各自辖区内油田发生的较大规模溢油事故应急需要。
  中海油设有塘沽、龙口、绥中、东营4处应急基地，陆地存放的溢油应急物资全部部署在这4处应急基地；可调用飞机7架，专业溢油应急船舶5艘，兼职溢油应急船舶近120艘。经中海油评估，通过合理安排应急物资库部署，现有应急能力可实现“6小时应急圈”覆盖整个渤海油田，即陆上溢油应急支援力量在6小时内可抵达中海油渤海油田的任一处海上设施。
  中石化在东营设立应急物资库，储备有大中型溢油应急设备和溢油物资，同时配备了专业溢油应急船舶3艘，兼职溢油应急船舶3艘。目前可实现针对胜利油田范围内（多为近岸滩海）海上溢油事故海上应急力量1小时内抵达现场，陆上溢油应急增援力量2～3小时到达现场。
  中石油中国石油海上应急救援响应中心目前设冀东、辽河和大港救援站，分别服务于河北曹妃甸、辽宁辽河口及天津大港海域，配备了能够满足紧急突发事故需求的8大类52种溢油应急设备物资，专业溢油应急船舶4艘。当发生突发事故或灾害需要启动相应的应急响应时，由应急救援响应中心统一调配使用应急物资。

  应急人员队伍建设情况
  应急人员队伍是海上溢油应急能力的重要组成部分。各公司均组建了专业化环保应急服务公司或专业应急中心，并在此基础上，结合生产现场实际情况、人员构成情况，成立了以现场作业承包商及船舶运输人员为主的兼职应急队伍。经初步统计，北海海域各石油企业共有2600余名人员经过专业培训或具备相应海上应急技能，其中专职应急人员360人（占总人数的14%），兼职应急人员2200余人（占总人数的86%）。各公司普遍比较重视应急培训和应急演练工作。根据本单位施工、作业内容和条件，有针对性地开展应急培训和演练工作，如进行溢油事故分析、溢油指挥、季节性安全知识、海上环保法律法规、风险评估等安全环保及应急知识培训；开展井控、油气泄漏、溢油回收、应急设备投放等各类演习、演练。据统计，北海海域各公司2020年共开展近120次不同级别的演习、演练，通过不断开展应急培训和演练，现场人员对应急处置知识有了很好的掌握，应急处置能力保持较高水平。

  应急管理（指挥）信息系统建设、运行情况
  各公司结合企业管理信息化建设，不断完善应急管理信息系统，运用卫星通信、微波、4G、光纤、VHF等多种通信方式，架构了企业内网、“互联网+”等不同层级的海上信息通信网络，实现了海上、陆地指令和信息高效传输，在部分海域还实现了对海上设施的远程监控与自动控制等。
  各公司普遍建成了视频监控、视频会议、公司数据库、海上生产（应急）指挥等管理信息系统。视频监控系统可实现各海上设施中控室管理人员、公司领导层实时观察监控一线生产现场、人员动态等功能，一旦发生应急事件，能够做到立即发现、处置及事件回放、调查；视频会议系统除每天召开实时生产会议外，还可作为生产现场与陆地应急中心的即时汇报、指挥和情况沟通系统；公司数据库系统可以实现公司生产数据的统计、汇总、数据共享和情况分析；海上生产（应急）指挥系统，一般集成了船舶动态监控、人员动态监控、视频监控、海上气象预报、海上生产数据等基础信息，实现了对海上油田周边海域船舶、海上主要设施的信息集成、重点区域监控和应急响应指挥等功能。
  通过实际运行情况来看，上述管理信息系统实现了数据高效传输、实时监控、指挥调度等相关功能，达到了预期效果。

  溢油应急相关科研及技术开发
  针对海洋石油勘探开发技术相对复杂、溢油风险点多、海洋环境保护要求高等诸多特点，各企业积极探索应用新技术、新方法，不断研究与开发新技术来提升海上环保管理和应急处置能力。

科学研判存在的主要问题

  海上溢油应急能力建设缺乏顶层设计
  现有海洋环境保护相关法律法规、管理部门的政策文件突出了企业的环境保护主体责任，对于企业应配备何种标准的溢油应急能力，如何调配应急力量，如何开展跨区域、跨部门协调海上溢油应急力量等方面仅做出了相对原则的规定，缺乏相对完善、具体的标准和指导。
  海上溢油情况相对复杂，应急处置技术性强，涉及的特种装备、专业设备和船舶多、投资大，在现有条件下，各企业为了落实主体责任只能不断投入，不断加强自身溢油应急能力；从国家角度来说，这样的持续投入虽然有利于海上溢油应急能力的整体提高，但也存在着一定程度的重复投资、资源利用效率低下的问题。国家层面“十四五”相关规划的编制、落地工作正在有序推进，但对未来一段时期内海上溢油应急能力建设整体规划尚未有明确安排。

  国家层面海上溢油应急预案体系和协调机制尚不完善
  一是生态环境部门现有应急预案涉海内容尚不完善，部机关司局、部属单位相应的应急职责尚未完全理顺、组织协调机制尚不清晰。二是生态环境部作为海洋石油勘探开发环保监管部门，应组织完善“国家—行业—地方”各级应急预案体系，整体考虑海上溢油应急生态环保相关工作安排，并做好海上溢油专项预案与国家相关突发事件应对预案的衔接。目前，这方面工作还不够全面深入。三是针对未来可能发生的超大规模、环境危害严重、需举全国之力应对的特别重大海上溢油事故，还可能面临中央—地方事权划分、跨行政区域协调、国家海洋权益与外交等复杂问题，如何建立更为顺畅的协调机制需提前通盘考虑、认真研究。

  应急协调机制落实措施和手段有待改进
  生态环境部门（系统）海上应急职能承担时间短、力量偏弱，在未来一段时期内，参与组织海上溢油应急工作，需要更多协调中海油、中石化、中石油三大企业和海警、海事等其他部门的海上应急力量。目前，生态环境部已着手建立与相关企业、部门的应急协调机制，但相应的落实措施和手段还有待改进，应急工作信息化水平亟须提高，特别是与相关企业、其他涉海部门应急信息共享和交换渠道尚未完全打通，还存在数据堵点、信息盲区，相关的联合演习演练开展得还不多。

  溢油应急方面“创新”和“创造”能力有待提升
  目前，渤海海上油田开发规模仍在不断扩大，部分海上油田逐渐进入开发后期，一些海上设施已达到或将在未来几年内达到设计使用寿命，水下采油热采、注聚等新技术、新工艺正在逐步投入使用，海上溢油风险正在不断变化，需要在溢油应急能力建设方面持续进行科技创新，研发更加适应未来开发规模、工艺和环境条件的应急装备、设备和物资。目前，在溢油应急方面缺乏技术投入和创新引导，溢油应急资源的共享协作也缺乏更优的技术支持；针对未来更加严格的环境保护要求，海上环境应急管理体系、人员培训演练、环境监视监测、生态环境损害评估与补偿赔偿、生态修复与保护等各方面均需要创新、优化。

建议

  为了落实中央能源安全有关要求，作为我国原油增产的主力产区，环渤海油田规模将持续扩大，计划到2025年前后新建海上油田20余个，最终达到年产量5000万吨油气当量；同时黄海中北部的海上油气勘探工作也将继续有序开展。目前，北海海域各石油企业之间溢油应急联动响应正在逐渐完善和成熟，但企业（行业）海上溢油应急力量与政府、社会力量之间还需进一步加强合作，并逐步完善“政府—企业—社会”应急联动响应体系。

  “整合”和“补充”相结合，提升海上溢油应急能力
  充分整合现有企业和各部门海上溢油应急力量，采取政府与企业共建的模式，按照统一标准，打造海上溢油应急“国家队”。积极谋划“十四五”海上环境突发事件应急能力建设项目，有效补充和提升应急能力。研究推进海上溢油应急信息平台建设和实施，提高应急工作的信息化水平。

  “部外加强协调”“部内明确分工”，完善应急机制
  加强与有关部门、企业的协调，完善各级海上溢油应急预案体系，适时制定国家层面海洋石油勘探开发环境突发事件应急预案等专项预案。进一步理顺生态环境部相关司局、应急中心、流域海域局、相关业务中心的应急职责，完善以生态环境部应急中心为主的应急组织协调工作机制。发挥流域海域局的区域协调作用，建立区域海洋环境突发事件联防联控和应急协调工作机制，指导石油行业、沿海地方政府做好海上溢油应急协调相关工作，研究出台区域应急预案编制指南，指导行业、沿海地方政府等做好相关预案编制、修订工作。

  积极推进应急工作规范化建设和创新发展
结合《海洋环境保护法》等涉海法律法规修订工作，完善海上应急有关要求和标准规范体系，加强应急工作规范化和标准化。出台相关政策，鼓励行业开展相关理论研究和科技创新，加强海上溢油应急应用型技术研究。组织开展实操性强的培训演练，走好应急处置关键的“最后一公里”，着力提升现场一线的应急处置组织水平和技术能力，切实提升应急工作水平。


（王茂君，生态环境部海河流域北海海域生态环境监督管理局生态环境监测与科学研究中心）