我国是世界上人口最多、产生固体废物量最大的国家，每年新增固体废物100多亿吨，历史堆存总量高达600多亿吨。各类固体废物产生强度大、处理设施选址难度大、“垃圾围城”矛盾多、非法转移倾倒事件多、资源利用程度低、协同处理比例低，这些浪费资源、破坏环境、影响城市安全运行和可持续发展的“大、多、低”等突出问题都亟须通过进一步深化改革来统筹解决。
  2018年年初，中央全面深化改革委员会将编制《“无废城市”建设试点工作方案》（以下简称《方案》）交由生态环境部牵头。2018年12月，中央深改委审议通过《方案》并由国务院办公厅印发。在《方案》编制过程中曾先后两次报请习近平总书记审定。可以说，开展“无废城市”建设是习近平总书记亲自关心的一项重要任务，是党中央、国务院作出的一项重要部署，是提升生态文明和建设美丽中国的一项重要举措，是深化固体废物综合管理改革的一项重要抓手，是实现碳达峰碳中和目标的一项重要途径。

“无废城市”建设的理念与目标

  “无废城市”是一种先进的城市管理理念，“无废”并不是指没有固体废物产生，也不意味着固体废物能完全资源化利用，而是指以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为引领，通过推动形成绿色发展方式和生活方式，持续推进固体废物源头减量和资源化利用，最大限度减少填埋量，将固体废物环境影响降至最低的城市发展模式。
  “无废城市”建设的远景目标是实现城市固体废物产生量最小（减量化），资源化利用充分（资源化），处理处置安全环保（无害化）。
  “无废城市”建设的近期目标是到 2025 年，城市固体废物产生强度稳步下降，综合利用水平和比例大幅提升，区域处置设施缺口基本补齐，减污降碳协同增效作用明显，基本实现固体废物管理信息“一张网”，“无废”理念得到广泛认同，固体废物治理体系和治理能力得到明显提升。

“无废城市”建设的现状与规划

  《方案》印发后，2019年全国共有23个省（区、市）推荐了59个“无废城市”候选城市，生态环境部会同相关部门筛选确定了11个城市作为“无废城市”建设试点，分别为深圳市、包头市、铜陵市、威海市、重庆市、绍兴市、三亚市、许昌市、徐州市、盘锦市、西宁市。同时，将河北雄安新区、北京经济技术开发区、中新天津生态城、福建省光泽县、江西省瑞金市作为特例，参照“无废城市”建设试点一并推动。最终确定“无废城市”建设的首批试点城市（区）为以上“11＋5”共16个。
  2021年9月，生态环境部在《“十四五”时期深入推进“无废城市”建设工作方案（征求意见稿）》中，又进一步提出了“十四五”期间推动“无废城市”建设的工作目标：到 2025 年，在100 个左右地级及以上城市开展“无废城市”建设。届时“无废城市”建设将从试点进入全面推进的发展期。

“无废城市”建设的初步成效

  2020年11月30日，时任生态环境部固体司司长的邱启文在回答记者提问时指出：“自2018年12月印发方案开展试点以来，生态环境部与18个部际协调小组成员单位密切配合，认真指导‘11＋5’个试点城市及地区扎实推进试点工作。试点城市及地区成立了以党委、政府主要负责同志为组长的领导小组，编制了高水准的实施方案，共安排900余项任务，500余项工程项目，涉及金额投入1200余亿元。”
  目前，试点工作取得阶段性成效，初步凝练出一批可复制、可推广的示范模式。
  一是在强化顶层设计引领，发挥政府宏观指导作用方面，威海市将“无废城市”理念融入精致城市建设一体化推进；深圳市、徐州市开展地方立法，制定责任清单，厘清部门职责，齐抓共管。
  二是在实施工业绿色生产，推动大宗工业固体废物贮存处置总量趋零增长方面，深圳市、北京经济技术开发区的绿色产业链体系，铜陵市、盘锦市“无废矿山”“无废油田”模式，徐州市、包头市的废弃矿山生态修复等，都很有特色。
  三是在推行农业绿色生产，促进主要农业废弃物全量利用方面，许昌市打造的“畜禽粪污—有机肥—农田”生态循环链条、光泽县“无废圣农”、威海市海洋生态立体养殖、西宁市“生态牧场”等模式，都很有亮点。
  四是在践行绿色生活方式，推动生活垃圾源头减量和资源化利用方面，中新天津生态城的垃圾分类、重庆市“无废细胞”创建、雄安新区“无废城市”教材编制、瑞金市红色旅游、三亚市“无废窗口”建设等都各具特点。
  五是在提升风险防控能力，强化危险废物全面安全管控方面，北京经济技术开发区小微企业危险废物“管家”、绍兴市“保险＋信用＋监管”三方联动模式，有效提升了风险防控能力。
  六是在激发市场主体活力，培育产业发展新模式方面，全国一大批环保领军企业积极参与试点建设，试点城市积极拓宽资金渠道，加快工程建设力度，培育固体废物环保产业发展。

“无废城市”建设的主要任务

  一是要建立健全“无废城市”建设指标体系、优化固体废物管理体制机制、加强制度政策集成创新、优化产业结构布局。
  二是要减少矿业固体废物产生和贮存处置量、促进固体废物减量和循环利用、推动大宗工业固体废物资源化利用、逐步解决工业固体废物历史遗留问题。
  三是要逐步实现畜禽粪污就近就地综合利用、推动区域农作物秸秆全量利用、提升废旧农膜及农药包装废弃物再利用水平。
  四是要促进生活垃圾分类和减量、加强生活垃圾资源化利用、提高建筑垃圾源头减量及资源化利用水平，大幅减少一次性塑料制品使用，推动可降解替代产品的应用，加强废弃塑料制品回收利用。
  五是要筑牢危险废物源头防线、夯实危险废物过程严控基础，建立危险废物环境风险区域联防联控机制，强化部门间信息共享、监管协作和联动执法工作机制，形成工作合力。
  六是要建立健全固体废物环境管理的制度体系、技术体系、市场体系和监管体系，提高政策有效性、发展“互联网＋”固体废物处理产业、积极培育第三方市场。
  总之，“无废城市”建设要坚持目标导向与问题导向，以持续提升固体废物减量化、资源化和无害化水平为目标，以固体废物产生强度高、回收利用水平低、处置缺口大等突出问题为突破口，推动形成绿色发展方式和生活方式，加快补齐基础设施短板，提升固体废物综合治理能力。

“无废城市”建设的国际经验

  “无废城市”概念的提出在国外已有40多年的历史，部分国家在建设“无废城市”过程中积累了不少好的经验，可供我们学习借鉴。
  一要明确管理目标。加拿大温哥华是世界上“无废城市”建设起步较早、成效较好的城市之一。截至2016年，温哥华固体废物的填埋和焚烧量相比2008年减少了约23%，为进一步降低固体废物填埋及焚烧量，温哥华于2016年再次提出了“无废城市2040”计划，确立以2040年为时限，全面实现固体废物“零填埋、零焚烧”的管理目标。
  二要加强固废管理。实行政府主导、生产企业负责、家庭分类投放、固体废物处理商负责收集运输及处理的固体废物管理体系，遵循固体废物避免、减少、重复使用、循环利用、能量恢复、填埋处理的优先级顺序。
  三要建立市场机制。政府是“无废城市”建设的主要责任人，但由于固体废物收集、运输、处理系统比较复杂，技术要求也很高，充分调动市场资本及专业公司的积极性，将有助于政府部门更有效的管理。
  四要健全政策法规。健全的政策法规是实现“无废城市”的重要手段。可采取的措施包括禁止建筑垃圾随意填埋、禁止一次性物品使用、禁止直接填埋原生垃圾、强制使用可降解塑料袋、强制对生活垃圾分类投放等。
  五要重视技术创新。新技术、新材料和新工艺的发展和应用，将给城市固体废物管理带来了便利，为实现“无废城市”提供更多可能。

“无废城市”建设的推进建议

  一要加强组织领导。各试点城市政府要按照“五个到位”（认识到位、领导到位、谋划到位、措施到位、落实到位）要求，把试点工作列为政府年度重点工作任务，作为深化城市管理体制改革的重要内容，成立领导小组，健全工作机制，明确部门职责，强化激励措施。
  二要做好顶层设计。要以减量化、资源化、无害化、低碳化为目标，编制好具有可行性、可达性和可操作性的实施方案，包括试点内容、任务清单、责任分工等内容，并要有明确的时间表和路线图，新的试点城市要在首批试点城市的基础上，认真总结经验，积极创新发展。
  三要加大资金支持。试点城市政府要加大各级财政资金的统筹整合力度，明确“无废城市”建设试点的资金范围和规模。鼓励金融机构在风险可控前提下，加大对“无废城市”建设试点的金融支持力度。
  四要注重协同联动。试点工作要处理好与城市“十四五”相关规划的关系，处理好与城市建设运营的关系，处理好与固体废物领域其他试点工作的关系。做好统筹衔接，加强系统集成，发挥综合效益。
  五要实行递次推进。试点工作既要全面开展、重点突破，又要因地制宜、做出特色。东部地区可创新政策体制机制，搭建信息化监管平台，突破典型废物利用处置技术“瓶颈”；中部地区可开展绿色矿山建设，推动工业、农业绿色发展，强化生活垃圾源头分类与减量化；西部地区可加强资金与人力投入，补齐基础设施短板，建立固废利用处置的绿色金融体系和生态补偿机制。
  六要强化宣传引导。要加大固体废物环境管理宣传教育，将绿色低碳的生产生活方式等内容纳入有关教育培训体系，依法加强固体废物产生、利用与处置信息公开，充分发挥社会组织和公众监督作用。
  七要严格监管执法。要鼓励试点城市制定相关地方性法规和规章。依法严厉打击各类固体废物非法转移、倾倒行为，以及无证从事危险废物收集、利用与处置经营活动。
  八要发挥企业作用。试点工作在政府主导的同时，要充分发挥相关企业的主体作用，发展绿色金融，应用PPP等模式，让市场的力量与行政的力量形成强大合力。
  九要开展总结评估。试点城市政府要定期对本地区的试点做法和成效、存在的问题及建议等进行评估总结，找不足、补短板、强弱项、学先进。生态环境部会同有关部门要定期组织对试点工作的成效评估，并将评估结果向试点城市通报。

（张益，住建部科技委委员、上海环联生态科技有限公司董事长）