2023年10月19日，生态环境部和国家市场监督管理总局联合发布《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》），自公布之日起施行。制定《管理办法》的背景和必要性是什么？《管理办法》制定的过程是什么？《管理办法》的主要内容有哪些？如何推进《管理办法》的有效实施？以上问题，迫切需要进行解读。

制定《管理办法》的背景和重大意义

       制定《管理办法》的背景
       2021年7月16日，全国碳市场正式上线交易，至今已有两年之久。根据上海环境能源交易所公开的数据，截至2023年7月14日，碳排放配额累计成交量约为2.4亿吨，累计成交额约为110.3亿元。作为全国碳市场的有益补充，全国温室气体自愿减排交易市场的重启也被提上日程。为鼓励更多的行业、企业参与温室气体减排行动，规范温室气体自愿减排交易及相关活动，生态环境部和国家市场监督管理总局联合制定了《管理办法》。

       制定《管理办法》的重大意义
       制定《管理办法》是规范温室气体自愿减排市场交易的重要举措。以2012年6月国家发展改革委发布《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）为标志，我国温室气体自愿减排交易正式起步。2017年3月，国家发展改革委发布通知指出，由于“温室气体自愿减排交易量小、个别项目不够规范等问题”，暂缓受理温室气体自愿减排项目申请，新项目不再审批，但老项目可继续运行。如今，重启温室气体自愿减排交易市场具有重要的现实意义。一方面，有利于满足全球碳排放治理新需求。在《巴黎协定》下，全球碳市场机制、国际民航碳减排和抵销市场机制等都将陆续实施，需要我国建立相对灵活的自愿减排交易机制予以应对。另一方面，由于全国碳排放权交易市场仅有火力发电企业加入，可再生能源、林业碳汇、甲烷利用、节能增效等对减碳增汇有重要贡献的众多行业和企业无法通过市场机制获得减排的经济回报，启动自愿减排交易，有利于激励更多的行业、企业参与温室气体减排行动。

       然而在当下，虽然减排机制种类繁多，但缺乏有效统筹和科学规划，标准各异、价格不一，造成市场割裂，挤占了优质减排资源，既不符合党中央、国务院关于加快建设全国统一大市场的要求，也对完成应对气候变化国家自主贡献目标产生不利影响。因此，尽快出台《管理办法》，以及时启动全国统一温室气体自愿减排交易市场，并统筹全国碳减排资源，有效规范自愿减排市场交易的各种行为，具有十分重大的现实意义。

制定《管理办法》的简要过程

       在中国发展高层论坛2023年年会上，生态环境部党组成员、副部长赵英民在发表演讲时表示，要加快制定《管理办法》和有关技术规范，健全排放源统计调查、核算核查、监管制度，积极参与国际绿色标准、碳计量等规则制定。2023年3月，生态环境部公开征集温室气体自愿减排项目方法学建议，旨在完善温室气体自愿减排项目的评估和审核标准。在2023年5月30日召开的中关村论坛林草碳汇创新国际论坛上，全国人大环资委委员李高对记者表示，全国统一的温室气体自愿减排交易系统各项工作正在有序展开，争取2023年年内重启自愿减排交易市场。

       2023年7月，为进一步规范全国温室气体自愿减排交易及相关活动，推动实现碳达峰碳中和目标，生态环境部联合国家市场监管总局对《暂行办法》进行了修订，编制形成《管理办法》，并面向全社会公开征求意见。原条文包括8章46条，征求意见后经过反复修改，条文变化为8章51条。

       2023年9月15日，生态环境部部长黄润秋主持召开部务会议，审议并原则通过《管理办法》。经国家市场监督管理总局同意，两部门联合发文，2023年10月19日，《管理办法》正式发布实施。

《管理办法》的主要内容

       《管理办法》是保障全国温室气体自愿减排交易市场有序运行的基础性制度。《管理办法》对温室气体自愿减排交易及其相关活动各环节可能发生的行为作出规范，这些规定主要包括“项目审定与登记”“减排量核查与登记”“减排量交易”“审定与核查机构管理”“监督管理”以及“罚则”等核心内容，规定了各级生态环境主管部门和市场监督管理部门的监管责任，明确了项目业主、审定与核查机构、注册登记机构、交易机构等各方的权利和义务，为温室气体自愿减排交易的重启提供了制度保障。

       《管理办法》在保障全国温室气体自愿减排项目和减排量质量方面，重点明确了七项相关要求。

       一是发布温室气体自愿减排项目方法学相关规定。温室气体自愿减排项目方法学是指导特定领域温室气体自愿减排项目开发、实施、审定和减排量核查的主要依据，是支撑全国温室气体自愿减排交易市场规范、高效运行的必要配套技术文件，对减排项目的基准线识别、额外性论证、减排量核算和监测计划制定等具有重要的规范作用。《管理办法》明确规定生态环境部负责发布项目方法学，同时规定申请登记的温室气体自愿减排项目应当属于生态环境部发布的项目方法学支持领域，并进一步细化规定了项目方法学应当包含的内容。

       二是明确申请登记的温室气体自愿减排项目的条件。《管理办法》第十条规定申请登记的温室气体自愿减排项目应当具备真实性、唯一性和额外性。唯一性，是指项目未参与其他温室气体减排交易机制，不存在项目重复认定或者减排量重复计算的情形。唯一性要求交易项目不能参与其他减排交易机制，也不能存在重复认定或计算的情况，这一规定有利于降低重复计算和交易的可能性，提高交易市场的透明度和可信度，旨在维护交易市场的公正性和有效性，并为碳市场的可持续发展奠定基础。同时，该条还明确强调了属于法律法规、国家政策规定有温室气体减排义务的项目，或者纳入全国和地方碳排放权交易市场配额管理的项目，不得申请温室气体自愿减排项目登记。

       三是明确温室气体自愿减排项目实施起始时间和减排量产生时间节点。《管理办法》有两项重要的时间要求，一项是申请登记的温室气体自愿减排项目应于2012年6月13日之后开工建设，该日期为《暂行办法》发布实施的时间，标志着自愿减排交易机制正式建立。自愿减排交易机制的建立是为了鼓励减排项目的发展，只有在该日期后开工建设的项目才可能是考虑了自愿减排交易的政策激励，在此之前建设的项目未考虑自愿减排交易机制的影响，不具有自愿减排项目所必需的额外性。另一项是减排量的产生时间应在2020年9月22日之后，并且在项目申请登记之日前5年以内，这一规定明确了合格温室气体自愿减排项目开工建设和减排量产生时间，同时给出了减排量“有效期”的最长时间。这项制度安排，为服务于《巴黎协定》背景下中国应对气候变化目标的实现，以及高质量温室气体自愿减排项目的实施和核证自愿减排量的产生，奠定了坚实的基础。

       四是进一步细化温室气体自愿减排项目备案的具体流程。整体而言，温室气体自愿减排项目备案的具体流程包括项目备案及审定、减排量备案及审定。《管理办法》提出了三项具体要求。第一，明确项目业主应当通过注册登记系统就项目资料及减排量核算报告进行公示，并对公示材料的真实性负责。第二，明确审定核查机构和数据存储要求。《管理办法》明确了项目业主不得委托负责项目审定的审定与核查机构开展该项目的减排量核查。同时，明确“确保项目减排数据可测量、可追溯、可核查”，要求减排量核算报告所涉数据和信息的原始记录、管理台账应当在该温室气体自愿减排项目最后一期减排量登记后至少保存十年，该规定有利于为新建设的全国温室气体自愿减排交易体系的数据质量保驾护航。第三，就减排量交易提出进一步的细化规定，包括对温室气体自愿减排项目交易方式、使用和注销以及限制交易措施等。

       五是完善第三方审定与核查机构的确定和监督管理。自愿减排项目管理专业性和技术性较强，审定与核查机构在项目质量控制方面发挥着关键性作用。为保证审定与核查机构工作的科学性、独立性和公正性，《管理办法》对审定与核查机构的准入设置了门槛，对审定与核查机构的技术和管理能力、开展活动的场所和设施、工作人员、财务和信用记录等方面提出了明确要求，同时加强监督管理，要求审定与核查机构要保证审定与核查活动过程的完整、客观、真实，并做出完整记录，归档留存，确保审定与核查过程和结果具有可追溯性。

       六是明确了从事违法行为应承担的法律责任。《管理办法》增加了对于温室气体自愿减排项目的监督以及违规的处罚，为强化政府监管提供了依据。根据《管理办法》第四十二条至第四十七条的规定，对于对抗监督管理的行为，由实施监督检查的生态环境主管部门或者市场监管部门进行处罚；对于项目业主弄虚作假的行为，由省级以上生态环境主管部门进行处罚；对于审定与核查机构“超出批准的业务范围开展审定与核查活动”“增加、减少、遗漏审定与核查基本规范、规则规定的程序”以及弄虚作假等，由实施监督检查的市场监管部门进行处罚；对于交易主体的违法行为，由生态环境部予以处罚。同时规定了生态环境主管部门、市场监管部门、注册登记机构、交易机构的相关工作人员的责任，并做出与刑事责任相衔接的规定。

       七是明确了原有项目的处理方案。《管理办法》第四十九条明确了2017年3月14日前获得国家应对气候变化主管部门备案的温室气体自愿减排项目，应当按照本办法规定重新申请项目登记；已获得备案的减排量可以按照国家有关规定继续使用。对于原有备案项目和备案减排量管理方案给予明确，在确保新体系下温室气体自愿减排项目和减排量质量的基础上，保证了新旧体系的稳妥衔接与过渡。

如何推进《管理办法》的有效实施

       进一步完善《管理办法》配套规定
       建议生态环境部、国家市场监管总局以《管理办法》为依据，持续推进温室气体自愿减排交易市场各项建设工作。应在调查研究的基础上，组织发布项目设计与实施指南、审定与核查实施规则等配套管理制度，明确各项实施细则和技术规范要求。根据《管理办法》规定，建议由国家市场监管总局会同生态环境部尽快批准一批审定与核查机构，为项目业主申请项目和减排量登记提供审定核查服务。同时，应当上线运行全国统一的注册登记系统和交易系统，为全国温室气体自愿减排交易市场启动做好准备。

       推动温室气体自愿减排项目方法学体系不断完善
       方法学是温室气体自愿减排项目的核心，温室气体自愿减排方法学的推行有助于自愿减排交易的透明有序开展。2023年10月24日，为规范全国温室气体自愿减排项目设计、实施、审定和减排量核算、核查工作，生态环境部办公厅根据《管理办法》公布了造林碳汇、并网光热发电、并网海上风力发电以及红树林营造四类项目方法学，为我国温室气体自愿减排交易重启提供必要的支持。在“双碳”目标背景下，温室气体自愿减排交易机制面临新的更高的要求，应进一步完善温室气体自愿减排项目方法学体系，逐步扩大自愿减排市场支持领域。

       支持更多主体参与碳市场交易
       目前，我国温室气体自愿减排交易市场的参与主体主要是大型企业和机构投资者，但在《管理办法》中规定，已纳入“符合国家有关规定的法人、其他组织和自然人”为参与主体，随着未来市场的逐步成熟和政策的鼓励，个人投资者、中小企业等都可能成为温室气体自愿减排交易市场的参与者。随着交易主体的逐渐多元，将进一步推动市场的健康发展，增加市场的竞争性和流动性。同时，多元化的参与主体也将给市场监管带来一定的挑战，需要进一步完善监管制度，以保障市场的公平、公正和稳定。

       促进温室气体自愿减排项目与全球碳市场对接
       2023年9月4日，生态环境部党组成员、副部长赵英民一行赴北京绿色交易所开展调研座谈时指出，全国温室气体自愿减排交易市场是促进全社会积极践行绿色低碳发展的重要市场机制，也是未来与全球碳市场对接的重要途径。预计未来温室气体自愿减排市场将有更多的国际投资和合作机会，这将有利于引进国际先进的低碳技术和经验，推动国内碳减排和可持续发展。同时，与国际市场的接轨也将促进国内市场的规范化、透明化和市场化，推动国内碳交易市场的健康发展。因此，《管理办法》的公布和施行，必将对促进我国温室气体自愿减排市场与国际碳市场的衔接，更好地展现我国在气候变化领域的大国担当发挥新的更大的作用。


       【孙佑海，国家生态环境保护专家委员会委员，天津大学中国绿色发展研究院执行院长，天津大学法学院院长、讲席教授；王甜甜，天津大学中国绿色发展研究院助理研究员】