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党的十八大和十八届三中全会决定，确定了生态文明理念为指导思想，按照防治与保护并重的方针，确立生态文明的宪法地位，并根据时代要求和生态文明建设需要，加快环境法制建设，进一步健全促进生态文明建设的环境法制保障体系。当前，认真研究依法保障生态文明建设的重点领域及其路径，对于保障人民的环境权益意义重大而深远。

 

自然资源保护应“政出一门”

党的十八届三中全会决定提出：“健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责。”

这是党中央对自然资源管理思路的一个重大调整，总的要求是按照所有者和监管者分开和一件事由一个部门管理的原则，落实全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制。

法律是上层建筑，是对经济基础的能动反映。在传统的自然资源资产管理体制的框架下，与之相配套的法律法规，只能规定有利于其存在和发展的法律制度。在十八届三中全会决定对现行自然资源资产产权制度和用途管制制度进行重大改革的形势下，对相关法律制度将相应作出修改完善，是必要的，也是必然的。

1.关于改革自然资源管理体制的设想。

一是成立国有自然资源资产管理的部门。十八届三中全会决定对现行自然资源资产管理体制进行改革，方向完全正确。按照中央的精神，可以考虑参考国企改革的经验，组建专门的国有自然资源资产管理部门，代表国家对属于全民所有的自然资源资产，行使所有者权利和义务。这种国家所有的自然资源权利与集体所有的自然资源资产权利，处于平等地位，都要接受政府不动产登记部门的统一登记，接受政府自然资源监管部门的统一规划和空间用途管制，使用权进入市场流转的，要办理使用权登记和变更登记，还要接受工商、税务、证监会等部门的统一管理。

二是组建对国土范围内所有自然资源进行监管的部门。这是十八届三中全会已经明确的改革任务，现在的问题是如何实施。改革后由一个新组建的部门统一管理，把经营职能与政府的管理职能相分离，政府的管理方式会有根本性的变化。建议这个新组建的自然资源监管部门，会同发展改革委、建设部、农业部等，编制新的国土规划，包括主体功能分区，城乡建设和重要生产力布局，重大国土整治（含土地、森林、草原、水域），项目安排等等。这个规划，与现行分管体制下任何部门的规划都不相同，是涵盖国土范围内所有开发、整治活动的综合性中、长期规划，也是国家规划体系的最上位的规划。规划编制工作由国务院领导牵头协调，编制完成后提交全国人大批准公布。现行的国民经济与社会发展五年规划，属于近、中期规划，是国土规划的阶段性实施。有了这两个规划，现在的许多部门规划可以不再保留。少数必须保留的部门规划及一些重要的区域发展规划，应接受国土规划的指导，与之衔接。地方各级的国土规划，应为全国性规划的延伸和细化。

2．关于健全完善自然资源资产法律制度的立法建议。

一是抓紧研究制定《国有自然资源资产法》。重点解决新组建的国有自然资源资产管理部门的法律地位，对如何代表国家行使所有者的权利，以及如何承担相应的义务和责任等作出明确规定。

二是抓紧研究制定《不动产登记法》。规定国家所有的权利与集体所有的自然资源资产权利，处于平等地位，都要接受政府不动产登记部门的统一登记，并规定登记部门与登记对象各自的权利、义务和责任。

三是抓紧制定《国土空间规划法》。这个法律所调整的规划，涵盖国土范围内所有开发、整治活动的综合性中、长期规划，也是国家规划体系的最上位的规划。《国土空间规划法》是每五年制定“国民经济和社会发展规划”的基本法律依据，也是制定土地规划、江河规划、城乡规划等规划的基本法律依据，需由全国人民代表大会审议通过。

四是抓紧修改《土地管理法》、《草原法》、《森林法》、《渔业法》、《水法》、《矿产资源法》《海域使用管理法》、《海岛保护法》、《野生动物保护法》等一系列与新的资源监管制度或政策不相适应的法律和法规，将党的十八届三中全会确定的全国所有国土空间用途管制的改革思路尽快落到实处。其中，在条件成熟时可以考虑制定专门的《土地法》，而相应废除现行的《土地管理法》和有关法律。

 

健全生态系统一体化环保法律制度

当前，我国环境形势依然严峻，老的环境问题尚未得到解决，新的环境问题又不断出现，呈现明显的结构型、压缩型、复合型特征，环境质量与人民群众期待还有不小差距，雾霾天气频发已经成为人民群众的“心肺之患”。习近平总书记指出，我国生态环境保护中存在的一些突出问题，一定程度上与体制制度不健全有关。为此，迫切需要按照党的十八届三中全会精神，加快形成生态系统一体化管理的环境保护法律制度。

推进生态环境保护领域的制度建设，应当改变过去那种人为割裂资源环境自然联系的思路，牢固树立生态系统一体化管理的指导思想，从生态环境系统性、完整性的高度去认识生态环境问题，解决生态环境问题。加快形成生态系统一体化管理的法律制度的基本思路是：以推进生态文明、建设美丽中国为根本指向，准确把握和自觉遵循生态环境特点和规律，按照生态系统一体化管理的指导思想，整合生态环境保护领域相关法律制度和部门职能，推动其他领域法律制度“绿化”，加快形成山顶到海洋、天上到地下所有生态系统统一管理的环境保护法律制度体系。 

加快形成生态系统一体化管理的法律制度是一项系统工程，需要我们加强基础性和前瞻性研究，在创新中推进，在推进中创新，不断破除现行生态环境保护管理制度的弊端，加大生态环保职能和相关资源的整合力度，在法治保障方面应当重点推进以下工作：

1.完善生态环境保护领域相关立法。

一是牢固树立生态系统一体化管理的立法指导思想，生态环境领域立法应当注意遵循“物物相关律”、“相生相克律”等生态规律，并按照这些规律来建立法律制度。

二是以保障人民的环境权益为根本出发点和落脚点，加快修改《环境保护法》，将《环境保护法》修改打造成一部统领污染防治、资源保护和自然保护等领域的基本法，对草原、森林、湿地、海洋、河流等所有自然生态系统，野生动植物、生物物种、生物安全等生物多样性，以及自然保护区、森林公园、自然遗迹等所有保护区域进行统一调整，构建符合生态环境特点和规律的法律制度体系，尤其要在保障人民环境权益、扩大人民群众参与环境管理等方面，作出实实在在的补充和完善。

三是加快《大气污染防治法》的修改步伐。当前，应当针对雾霾日趋严重，日益损害人民身体健康的实际情况，找准我国环境保护法律制度和相关制度存在的问题，规定切实可行的有效措施，并严格执行。四是加快制定《土壤污染防治法》，从根本上预防以农用地为核心的土壤污染，为保障人民群众的食品安全，从源头上提供有效的法律武器。

五是加快制定《核安全法》，在发展核事业的同时维护好人民的身体健康。

六是推动其他领域立法的“绿化”，关键是要跳出仅仅注重制定环境保护法律法规的传统思维，注意争取在财税、社会管理等其他法律中规定有利于环境保护的内容，更好地将生态环境保护立法与制定其他相关法律密切结合起来。从某种意义上讲，在其他法律中规定有利于生态环境保护的内容，对解决环境资源问题所起的作用，比起仅仅制定几部生态环境保护方面的法律更为重要。

七是建立完善责任追究制度。要建立生态环境损害责任终身追究制。这是针对领导干部盲目决策造成生态环境严重损害而实行的制度。

八是完善损害赔偿制度。这是针对企业和个人违反法律法规、造成生态环境严重破坏而实行的制度。在国土空间开发和经济发展中出现违反法律规定、违背空间规划、违反污染物排放许可和总量控制的行为时，要依法惩治，加大其违法违规成本。我国有关法律法规中对造成生态环境损害的处罚数额太少，远远无法弥补生态环境损害程度和治理成本，更难以弥补对人民群众健康造成的长期危害。因此，对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度是十分必要的。

2.加强生态环境监管和行政执法体系建设。

一是整合相关执法职能，健全“国家监察、地方监管、单位负责”的监管体系。坚持生态系统环境执法监督，按照资源开发利用和生态建设与生态环境保护监管相分离的原则，探索建立环境资源统一管理的大部门制，逐步整合、优化环境执法监督资源，实现国家环境执法监督职能的综合、完整、统一。按照“国家监察、地方监管、单位负责”的总体要求，形成国家主要行使宏观执法监督权、省级兼顾宏观与微观、市县级行使微观环境执法监督权的层级分明、互为补充的监管执法网络。

二是不断完善生态环境监管制度体系，实行最严格的责任追究制度。构建对工业点源、农业面源、交通移动源等全部污染源排放的所有污染物，对大气、土壤、地表水、地下水和海洋等所有纳污介质进行统一监管的法律制度，完善移交移送、执法过错追究、案件备案、执法稽查等执法制度，不留“法外死角”。建立环境损害终身追究责任的制度，完善环境行政处罚制度，落实好环境经济政策，及时公开环境违法信息，切实提高环境违法成本。

三是创新生态环境执法工作机制，督促有关部门和地方政府、污染者严格执行国家生态环境保护法律法规和政策。建立完善上下联动机制、区域流域环境执法协作机制、环境执法部门联动机制、广泛的社会监督机制、引导企业自律的促进机制以及对政府和相关部门履行环保职责的监督检查机制等长效机制，把地方各级政府对本辖区生态环境质量负责、各部门对本行业和本系统生态环境保护负责、“污染者负责”的责任制落到实处。

四是完善污染物排放许可制。我国在20世纪80年代末就提出建立污染排放许可制，但目前仍没有完全建立，立法层次低，许多还是政策性规定，地区之间很不平衡。排污许可制的核心是排污者必须持证排污、按证排污，实行这一制度，有利于将国家环境保护的法律法规、总量减排责任、环保技术规范等落到实处，有利于环保执法部门依法监管，有利于整合现在过于复杂的环保制度。要加快立法进程，尽快在全国范围建立统一公平、覆盖主要污染物的污染物排放许可制。

五是实行企事业单位污染物排放总量控制制度。总量控制包括目标总量控制和环境容量总量控制。从总体上看，我国目前还没有建立规范有效的企事业单位污染物排放总量控制制度，现在的总量层层分解，具有行政命令性质，不是法定义务，特定区域和特定污染物的总量控制，覆盖面窄。实行企事业单位污染物排放总量控制制度，要逐步将现行的以行政区为单元层层分解最后才落实到企业，以及仅适用于特定区域和特定污染物的总量控制办法，改变为更加规范、更加公平，以企事业单位为单元、覆盖主要污染物的总量控制制度。

3.充分发挥环境司法的保障作用。

一是深化有利于生态环境保护的司法体制改革，建设规范权威的生态环境保护司法审判队伍，有条件地区建立专门的生态环境保护审判组织。

二是实施环境民事公益诉讼制度，由行政机关或者相关社会组织代表国家，追究污染者民事法律责任，可以要求停止侵害、排除危害、消除危险、恢复原状以及追究生态环境损害赔偿责任，彻底解决生态环境民事权益维护者缺位的问题。

三是健全环境民事纠纷的选择性纠纷解决或替代纠纷解决（ADR）制度，建立环境民事纠纷仲裁制度和与诉讼制度相衔接的机制，建立对环境民事纠纷和解协议由公证机构进行公证，公证后可申请法院对该协议进行强制执行的机制。对人民调解委员会主持达成的环境纠纷调解协议，由法院进行司法确认后，取得与民事判决同等的执行效力。

四是完善资源环境领域犯罪的相关司法解释，明确生态环境领域行政部门、公安机关、检察机关在协调惩治资源环境犯罪行为的职责和程序，规定公安机关和检察机关在接到行政部门移送涉嫌环境犯罪案件后的处理程序，明确相应的反馈机制和互动配合机制，确保及时准确打击犯罪，保持对环境违法犯罪的高压态势。

五是在各级人民法院健全和完善专门的资源环境法庭。在有条件的人民检察院，也可以考虑设立专门的资源环境检察机构。目前一些地方在公安机关设立专门的资源环境公安机构，对惩治环境犯罪行为发挥了重要作用，建议有关部门认真总结这方面的经验，在条件成熟时向全国推广。