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      历史是一个不容分割的整体。中国过去高耗能、高污染的发展遗留下的很多污染问题尚未得到根本解决，也难以在短时间内找到灵丹妙药，这为未来爆发更多的环境维权群体事件埋下了隐患。可以肯定，在未来相当一段时间（这段时间长短取决于环境治理的实效），环境灾害及由此衍生的环境维权群体事件都牵一发而动全身，对中国的社会管理构成新兴挑战。

 

环境法制:从动员参与到自主参与

 

      公众参与环保的历史也是一部环境法制不断健全、发展的历史。法制不断完善给公众参与提供了制度保障，而公众的广泛参与则推动了法制建设。

　　由最初的无人关注到公众积极参与到规划和建设项目的决策听证中；由最初的“依靠群众、大家动手”到《环境影响评价法》、《环境影响评价公众参与暂行办法》、《政府信息公开条例》、《环境信息公开办法(试行)》等一系列法律法规明确保障公众的知情权、参与权、监督权，几十年来，越来越多的公众投身参与到环保事业中来。

　　上世纪70~80年代，我国出台的环保法律就鼓励公众参与环境保护。1972年出台的环境保护工作方针中提出:“依靠群众，大家动手”，充分体现了国家对广大人民群众参与环保事业的鼓励和提倡。80年代起，环保部门开始发布每年的环境状况公报，让公众了解环境保护的进展和存在的问题。但在环保事业发展初期，公众仍然是被动接受的多，主动参与的少。

　　上世纪90年代，有关环境状况、污染物排放、污染事故、环境立法、政策、规划、行政许可和建设项目等方面的信息更加透明公开，激发了公众参与环保的积极性。新出台的环保法律法规对公众的知情权、监督权、参与权等，均作出了明确规定，而且制订了参与办法，公众参与环保走上法制化轨道。公众更为自觉地参与环保事业，并身体力行推动环保事业的发展。

　　2002年出台的《环境影响评价法》，加快了公众参与环保的进程。2006年又出台了《环境影响评价公众参与暂行办法》，公众依据这个办法可以参与政府决策，发表自己的意见。2007年4月，国家环保总局发布《环境信息公开办法(试行)》。这是在国务院颁布《政府信息公开条例》之后，政府部门发布的第一部有关信息公开的规范性文件，也是第一部有关环境信息公开的综合性部门规章，对于促进公众参与具有重要意义。

　　随着环境意识的增强，公众参与环保法制建设的程度也进一步深化，公众参与立法过程的热情空前高涨。以《水污染防治法》修改为例，全国人大常委会决定修订草案自2007年9月5日向社会公布并征求意见，引起广泛关注。截至当年10月10日，就收到各地群众意见2400多条，来信67件。国务院法制办于2008年3月27日公布了《规划环境影响评价条例(征求意见稿)》，向社会广泛征求意见。广大群众就规划环评的公众参与问题提出了意见和建议，环保民间组织还迅速行动，号召和帮助广大公众在法律、法规出台的过程中争取公众参与的权利。

　　随着环保事业的发展，公民参与环保的热情与能力不断提升，公众参与的途径和方式也不断丰富，保障公众参与的法律体制也在不断健全。一言以蔽之，环保法制建设和公众参与交相辉映，互相促进。

 

民间组织:从个人行为到有组织参与

 

　　随着公众参与环保的深入，民间组织开始产生并蓬勃发展，1994年我国第一家民间环保团体“自然之友”成立，标志着公众参与环保走向了有序化、组织化。

　　我国公众参与环保刚起步时，参与形式多为个人行为。这种个人参与曾在很长时间里成为公众参与的主要形式。虽然参与面较广，但影响有限。民间组织的出现为公众参与环保搭建起平台，它以其独特优势，吸纳了社会各方面的力量，来自政府、媒体以及其他一些专业领域的人士，纷纷参与进来，为环保事业的发展推波助澜。根据2008年中华环保联合会发布的《中国环保民间组织发展状况报告》，截至2008年10月，全国共有环保民间组织3539家(包括港、澳、台地区)。其中，由政府发起成立的环保民间组织1309家，学校环保社团1382家，草根环保民间组织508家，国际环保组织驻中国机构90家，港、澳、台三地的环保民间组织约有250家左右。

　　在这个过程中，环保民间组织发生了深刻的变化。第一个变化是，环保NGO的作用由最初的环境启蒙教育过渡到能够影响公共决策。最初的NGO组织只针对公众发起环境启蒙运动，开展宣传教育，倡导环保的生活方式，发展环保志愿者，提升公众的环境意识，一般不介入政府决策。现在，我国环保NGO的角色已变为“环境监护人”、“公众利益代表”，并试图对政府和企业进行影响和监督，成为人大、政协监督及舆论监督之外又一支重要的社会监督力量。在众所周知的怒江水电开发争议中，自然之友、公众与环境研究中心、绿家园等国内外20余家环境保护组织在北京召开会议，联名发表公开信，提请参与怒江水电开发的单位及部门，向社会公示怒江水电开发环境影响评价报告的相关信息。民间组织的活动和声音影响了政府的决策，暂时搁置了一度如箭在弦的怒江大坝工程。这一事件的影响还辐射到之后的西南水电开发。

　　第二是环保NGO由最初的单个行动演变到同盟“作战”，从孤立的参与发展到合纵连横。2008年6月5日世界环境日，40余家环保组织成立了中国环保志愿者联盟。联盟是纯公益性质的网络联盟，由内地和港澳地区环保NGO团体间自发结成，首批成员包括中国环境保护志愿者协会、河南新乡市环保志愿者协会等40余家环保组织。由分散走向联合，意味着每一分有限的力量会重新整合，合作产生的“战斗力”会更强。

　　环保NGO从街头宣传起步，开始发展到致力于某一项工作，不但吸引大量公众参与，带来了放大效应，还起到领头羊作用，影响整个社会。早在2000年，北京地球村就联合20家民间组织，与奥申委共同签署了《绿色奥运行动计划》，绿色社区、绿色学校、绿色单位等作为绿色奥运行动计划的内容，为民间组织推动公众参与提供了现实的渠道。北京地球村和北京市少工委合作，发起了“绿色奥运、绿色生活、绿色天使承诺”的活动，83万名小学生和他们的父母一起填写了用再生纸制作的承诺卡，推动北京市民接受和践行绿色奥运理念。

　　2004年6月，北京地球村、自然基金会等6家环保民间组织联合在北京发起　“26℃空调节能行动”。2006年，各级政府部门也纷纷加入到这一行动中来。2007年6月，国务院办公厅正式发出《关于严格执行公共建筑空调温度控制标准的通知》，要求所有公共建筑夏季室内空调温度不得低于26℃。从民间倡议到国家政策出台，仅仅3年时间，NGO合力推动功不可没。

　　第三是NGO在成长背景、活动方式、组织管理和社会资源动员以及项目内容等各方面表现出多样性。目前，中国环保民间组织主要集中在北京、上海、天津、四川、重庆、云南、内蒙古、湖南、湖北等地。草根环保民间组织主要分布在有草地、湿地、山地、林地的省份及长江、黄河流域，多为自然资源丰富和生态脆弱的地区。作为专业性较强的政府NGO，中国环境科学学会、中国环保产业协会、中国节能协会、中国可持续发展研究会等环境组织在环境规划、技术决策咨询、环保、能源技术开发利用、学术交流推广等方面有着自己的优势。这些组织拥有较强的专家优势、政府认同度高以及体制内的沟通渠道等特点，在引导公众参与时发挥了重要作用。

 

公众维权:从关注呼吁到主动行权

 

　　公众更为自觉、理性地参与到公共事务的决策过程中，同时主动行使法律所赋予的环境权利。

　　进入新世纪，我国公众参与环保的态势也向纵深发展。以往，公众参与环保往往集中在日常生活里，以简单、浅层的环保行为为主，如在政府大力倡导节约的背景下，节约用水、用电。现在，随着我国经济由粗放式发展向资源友好型、环境友好型方式转变，环境保护正与经济发展走向高度融合。随着环境意识、法律意识普遍提高，公众更加重视维护自身的环境权益。在环境权益遭受侵害时，公众越来越倾向于采取实际行动维护自身的环境权益。公众理性参与维权行动，推动了我国环境治理和环保制度建设。

　　首先，公众更加注重维护知情权。以往，政府公开什么信息，公众就接受什么信息。现在，公众要求获得更多的环境信息，要求政府和企业公开环境信息的呼声不断增强。在2006年环境人物评选中，研究环境问题的马军，因编制“中国水污染地图”，将环境污染信息以清晰独特的方式传达给公众而高票当选，说明人民群众对环境信息的强烈需求。

　　其次，公众愈加主动地行使监督权。为了鼓励公众参与，环境保护部在2009年6月5日，开通了12369举报电话。截止到2009年9月28日，已接到群众举报污染事件约两万件，受理了1400多件，已经收到地方反馈的案件处理情况约1190件。公众从以往的自我忍受到而今积极参与监督，反映了公众参与的又一大进步。

　　再次，公众更具法律维权意识。在遭受污染侵害，或者环境权益受到损害时，越来越多的人拿起了法律武器。例如，历经14年的俞明达污染损害赔偿案终获胜诉，这是中国公民维权意识、维权能力提高的点睛之笔。俞明达的胜利不是一个人的胜利，是我国公众参与维权的集体胜利，更是我国法制的进步。

　　最后，公众更具社会责任感，以自己的行动影响重大项目决策。2007年的厦门PX事件就是典型案例。在公众的推动下，福建省政府和厦门市政府顺从民意，停止在厦门兴建台资PX工厂，将该项目迁往漳州。在这一事件中，包括年轻白领、老人、家庭主妇在内的普通厦门市民共同参与到公众环境维权之中。他们的行动确立了新的公民社会行动方式，即从具体事件入手，通过参与一个事件而改变一种施政行为，甚至一条法律规定。与此类似的还有“北京地铁改走地下事件”、“圆明园防渗工程事件”等。

　　面对公众参与环保的不断深化，人们开始意识到，赋予公众在环保问题上的权利主体地位，将会有助于公众更多地参与到环境保护过程中来，将促使政府不断转型，倾听民意。正如环境保护部副部长潘岳所言:“只有公众才有问责的恒久动力。”因此，切实保障公众对环保问题的知情权、参与权、表达权、监督权，引导公众参与环保向纵深方向发展，将为环保事业发展注入永不竭尽的动力。

       如今，公众维权已向专业化发展。2013年，民间环保组织自然之友发布《中国环境发展报告（2013）》指出：相关集体性事件呈现出两种模式:第一种模式是以直接污染受害者、相关者为参与主体的环境维权和抗争。这类模式的草根性强，参与者关注自身经济利益，一旦政府让步，集体行动便会终结；另一种模式则是以“反城市垃圾焚烧”为代表的动员模式，组织化程度和参与者的环境认知水平更高，关注的议题更具公共性，开始超越只针对某个污染点和事件的应急性，这一模式朝着长期监督、寻找制度性解决方案的方向发展。