《碳排放权交易管理暂行条例》解读
时间:2024-04-15 14:35 来源:中华环境 作者:孙佑海 点击:次
| 2024年2月4日，国务院公布了《碳排放权交易管理暂行条例》（以下简称《条例》），自2024年5月1日起施行。《条例》全文共三十三条，未设章节。《条例》作为我国应对气候变化的第一部专门行政法规，规范了碳排放权市场交易规则，重点对管理体制机制、规范交易行为、保障数据质量、追究法律责任等作出明确规定，对我国实现“双碳”目标并推动全社会绿色低碳转型具有重大意义。 关于碳排放权交易的基本管理制度 《条例》所规范的内容广泛深入，从以下六个方面构建了碳排放权交易管理的基本管理制度： 一是明确了注册登记机构和交易机构的法律地位和职责。根据《条例》第六条的规定，全国碳排放权注册登记机构负责碳排放权交易产品登记，提供交易结算等服务，全国碳排放权交易机构负责组织开展碳排放权集中统一交易。全国碳排放权注册登记机构和全国碳排放权交易机构应当按照国家有关规定，完善相关业务规则，建立风险防控和信息披露制度。 二是明确了碳排放权交易覆盖范围以及交易产品、交易主体和交易方式。根据《条例》第十条、第十一条、第十五条等规定，国务院生态环境主管部门会同有关部门研究提出碳排放权交易覆盖的温室气体种类（目前为二氧化碳）和行业范围，报国务院批准后实施；碳排放权交易产品包括碳排放配额和经批准的其他现货交易产品，交易主体包括重点排放单位和符合规定的其他主体，交易方式包括协议转让、单向竞价或者符合规定的其他方式。 三是确定了重点排放单位。根据《条例》第八条的规定，国务院生态环境主管部门会同有关部门制定重点排放单位确定条件，省级政府生态环境主管部门会同有关部门据此制定年度重点排放单位名录。 四是确定碳排放配额分配方案。根据《条例》第九条的规定，国务院生态环境主管部门会同有关部门制定年度碳排放配额总量和分配方案，省级政府生态环境主管部门会同有关部门据此向重点排放单位发放配额。 五是明确温室气体排放报告编制与核查原则。根据《条例》第十一条和第十二条的规定，重点排放单位应当编制年度温室气体排放报告，省级政府生态环境主管部门对报告进行核查并确认实际排放量。 六是明确碳排放配额清缴和市场交易基本规则。根据《条例》第十四条、第十五条、第十六条的规定，重点排放单位应当根据核查结果足额清缴其碳排放配额，并可通过全国碳排放权交易市场购买或者出售碳排放配额，所购碳排放配额可用于清缴。 《条例》规定的行政处罚的种类和形式 行政法规的权威性在于，对于违反行政法规的行为，由主管机关按照法定的程序进行处罚，以保障立法目的实现。行政处罚具有以下法律特征：一是，行政处罚的主体是行政机关或法律、法规授权的其他行政主体。二是，行政处罚的对象是作为行政行为相对方的公民、法人或其他组织。三是，行政处罚的前提，是相对方实施了违反行政法律规范的行为。即只有相对方实施了违反行政法律规范的行为，才可能给予行政处罚。 关于行政处罚的种类与具体形式。行政处罚根据不同的标准进行分类，每一类处罚中又有具体的处罚形式。《条例》规定的行政处罚种类主要有行为罚、财产罚和声誉罚，在每一类之下又有具体的处罚形式。 行为罚 行为罚是限制和剥夺违法相对方某种行为能力或资格的处罚措施，有时也称能力罚。行为罚不同于自由罚，前者既可以针对个人，又可以针对组织。而后者则只能适用于个人。《条例》规定的行为罚的主要形式有：责令停产整治、核减一定的碳排放配额、取消技术服务机构的检验检测资质等。 责令停产整治。这是限制违法相对方从事生产、经营活动的处罚形式。我国多部法律和行政法规都规定，主管机关对违法生产、经营的企业可责令其停业整治。责令停产一般常附有限期整治的要求，如果受罚人在限期内纠正了违法行为，则可恢复生产、营业，因此其与“企业关闭”不同。企业关闭是永久性的，企业因被责令关闭而注销登记，该企业则不再存在。责令停产整治的处罚形式，一般适用于生产经营者实施了违法行为，其情节和后果都比较严重的情形。 《条例》在三个条款规定了责令停产整治的处罚形式：一是，《条例》第二十一条，针对以下四种行为：第一，未按照规定制定并执行温室气体排放数据质量控制方案；第二，未按照规定报送排放统计核算数据、年度排放报告；第三，未按照规定向社会公开年度排放报告中的排放量、排放设施、统计核算方法等信息；第四，未按照规定保存年度排放报告所涉数据的原始记录和管理台账。二是，《条例》第二十二条，针对以下三种行为：第一，未按照规定统计核算温室气体排放量；第二，编制的年度排放报告存在重大缺陷或者遗漏，在年度排放报告编制过程中篡改、伪造数据资料，使用虚假的数据资料或者实施其他弄虚作假行为；第三，未按照规定制作和送检样品。三是，《条例》第二十四条，针对重点排放单位未按照规定清缴其碳排放配额，由生态环境主管部门责令改正而拒不改正的行为。 责令改正。责令改正是限制违法相对方从事生产、经营活动的另一种处罚形式。我国多部法律和行政法规都规定，主管机关对违法生产、经营的企业采用 “责令改正”的处罚形式。“责令改正”的处罚形式与“责令停产整治”的处罚形式相比，受处罚的程度相对轻一些。《条例》在第二十二条、第二十三条、第二十四条、第二十五条、第二十六条等条款规定了“责令改正”的处罚形式。 核减一定的碳排放配额。由主管机关决定核减违法相对方一定的碳排放配额，这是行政处罚的一种新形式，换言之，其是指行政主体依法核减违法相对方已获得的从事某种活动的权利。因为碳排放权是一种特殊的权利，决定核减一定的碳排放配额，就是对违法相对方原有权利的一定的削弱，从而限制了其一定的生产经营能力。该处罚不仅要求相对方不得作出或者限制作出某种特定行为，还对违法相对方的精神造成一定压力，因而有助于达到制裁的目的，并促进全社会形成履行碳排放交易各项义务的氛围。比如，《条例》第二十二条规定，对于“未按照规定统计核算温室气体排放量”等三项行为，经主管机关责令改正而拒不改正的，按照50%以上100%以下的比例核减其下一年度碳排放配额。根据相同的法理，《条例》第二十四条针对重点排放单位未按照规定清缴其碳排放配额的行为，也作出了“按照未清缴的碳排放配额等量核减其下一年度碳排放配额”的规定。 取消技术服务机构的检验检测资质等。《条例》第二十三条规定了一种特殊的行政处罚的形式，就是取消技术服务机构的检验检测资质。该处罚主要针对三种行为：第一，技术服务机构出具不实或者虚假的检验检测报告的，情节严重的，由负责资质认定的部门取消其检验检测资质。第二，技术服务机构出具的年度排放报告或者技术审核意见存在重大缺陷或者遗漏，在年度排放报告编制或者对年度排放报告进行技术审核过程中篡改、伪造数据资料，使用虚假的数据资料或者实施其他弄虚作假行为，情节严重的，禁止其从事年度排放报告编制和技术审核业务。第三，技术服务机构因从事《条例》第二十三条第一款、第二款规定的违法行为受到处罚的，5年内禁止从事温室气体排放相关检验检测、年度排放报告编制和技术审核业务；情节严重的，终身禁止从事前述业务。 财产罚 财产罚是指使被处罚人的财产权利和利益受到损害的行政处罚。该类处罚促使违法者缴纳一定数额的金钱或者没收其一定财物，但不影响违法者的人身自由和从事其他活动的权利。财产罚的适用范围十分广泛，是一种行之有效的行政处罚形式。财产罚的具体形式主要有：罚款、没收违法所得等。 罚款。罚款是最为传统的行政处罚形式之一，其既有经济内容，又具有强制性，从而与不具有经济内容的处罚形式相区别。《条例》在第二十条、第二十一条、第二十二条、第二十三条、第二十四条、第二十五条、第二十六条等条款规定了罚款的处罚形式。 没收违法所得。没收违法所得也是一种传统的行政处罚形式，是指由行政主体实施的将行政违法行为人的部分或全部违法收入、物品或其他非法占有的财物收归国家所有的处罚形式。可成为没收的对象是：违法者的违法所得及非法占有的利益等。关于没收，可以视情节和后果而决定部分没收或全部没收。《条例》在第二十条、第二十二条、第二十三条、第二十五条等条款规定了没收违法所得的具体处罚形式和适用条件、标准等。 声誉罚 声誉罚也是一种传统的行政处罚形式，运用的范围十分广泛。声誉罚是指行政主体对违法者的名誉、信誉或精神上的利益造成一定损害以示警戒的一种行政处罚，故又称申诫罚或精神罚。声誉罚的特点在于只是使违法者在精神上受到惩戒，其目的在于引起违法者的警醒，使其停止违法行为并避免再次发生违法行为。声誉罚既适用于个人也可适用于组织。其主要形式有警告、通报批评等。《条例》在第二十五条规定了“警告”的行政处罚形式。 警告。警告是指行政主体对违法者实施的一种书面形式的谴责和告诫，其既具有教育性质又具有制裁性质，目的是向违法者发出警戒，声明行为人的行为已经违法，以避免其再次发生违法行为。警告这种处罚形式，一般适用于情节轻微或未构成实际危害结果的违法行为。警告既可单处也可并处。当违法者的违法行为比较严重时，则可同时适用警告以外的其他处罚形式。 比如，《条例》第二十五条第一款规定，操纵全国碳排放权交易市场的，由国务院生态环境主管部门责令改正，没收违法所得，并处罚款；单位因前述违法行为受到处罚的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，并处罚款。这里所称的“警告”，就是针对个人，即“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”。 再比如，《条例》第二十五条第二款规定，扰乱全国碳排放权交易市场秩序的，由国务院生态环境主管部门责令改正，没收违法所得，并处罚款；单位因前述违法行为受到处罚的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，并处罚款。这里所称的“警告”，也是针对个人，即“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”。 将行政处罚信息纳入国家信用信息系统并公布。《条例》第二十七条规定，国务院生态环境主管部门会同国务院有关部门建立重点排放单位等交易主体、技术服务机构信用记录制度，将重点排放单位等交易主体、技术服务机构因违反本条例规定受到行政处罚等信息纳入国家有关信用信息系统，并依法向社会公布。将行政处罚信息纳入国家信用信息系统并向社会公布，能否成为一种行政处罚形式，在学界有一定的争议。作者认为，其虽然不是行政处罚法明确规定的处罚形式，但在施行效果上，作为与行政处罚有密切关联的“信用记录制度”并向社会公布，可能比实施一般的行政处罚，对违法相对方造成更为广泛的不利影响，因而必将引起社会各界的高度重视。 《条例》规定的其他处罚形式 关于处分 《条例》第十九条规定，生态环境主管部门或者其他负有监督管理职责的部门的工作人员在碳排放权交易及相关活动的监督管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，应当依法给予处分。《条例》第二十条规定，生态环境主管部门、其他负有监督管理职责的部门、全国碳排放权注册登记机构、全国碳排放权交易机构以及本条例规定的技术服务机构的工作人员参与碳排放权交易的，由国务院生态环境主管部门责令依法处理持有的碳排放配额等交易产品，没收违法所得，可以并处所交易碳排放配额等产品的价款等值以下的罚款；属于国家工作人员的，还应当依法给予处分。以上两个法规条文，都涉及到行政处分的问题。所谓行政处分，是指国家行政机关依照行政隶属关系给予有违法失职行为的国家公务人员的一种惩罚措施，包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。 行政处分是行政制裁的一种形式，是国家机关依照有关法律和有关规定，给工作中违法失职的公务人员实施的惩处和制裁，是对国家公务人员的过错行为的一种否定和惩戒，使之受到抑制和消除，对未受到惩戒的国家公务人员，也有着规范和警戒作用，同时又是被处分人承担行政责任的体现形式之一。在碳排放权市场交易的监管中，依法进行监管并对从事违法活动的国家公务人员进行行政处分，对于规范碳排放权交易及相关活动的依法进行，是十分必要的。《条例》第十九条、第二十条规定的“处分”，除涉及行政处分外，也会涉及党纪处分，具体操作按照相应党内法规执行。 关于与相关法律法规“法律责任”部分的衔接 《条例》第二十八条规定，违反本条例规定，给他人造成损害的，依法承担民事责任；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。碳排放权交易及相关活动的监管，涉及到法律责任的追究时，要严格遵守《条例》的规定，这是没有异议的。但是，违法相对方所从事的行为，给他人造成的损害，包括造成人身损害和财产损害，在这种情形下，应当按照《中华人民共和国民法典》等法律，由侵权者承担相应的民事责任。这里所称的民事责任，包括损害赔偿等。如果违法相对方所从事的行为，构成违反治安管理行为的，应当按照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，依法对违法相对方给予治安管理处罚。如果违法相对方的行为构成犯罪的，应当根据其犯罪的情节和后果等因素，按照《中华人民共和国刑法》和配套法律法规以及司法解释追究其刑事责任。 （孙佑海，天津大学。本文是国家社科重大项目“新时代能动司法问题研究”的阶段性成果，项目编号23ZD163。） (责任编辑：wxc) |