公众参与作为环境法的基本原则和制度，对于我们并不陌生，其立法理论与实践都进行了长时间的探索并取得了一定成效。与此同时，我们也从近年来多地发生的公众抵制PX项目建设、大量的严重污染环境项目未批先建、重金属污染危害人体健康问题不断爆发等事件中，看到了公众参与制度实施过程中的严重不足。
实际上，公众参与制度的完善与实施，既与环境法密切相关，又不仅仅是环境法独善其身就可以解决。因此，我们有必要将公众参与制度放在中国全面深化改革的大背景下，从国家治理体系完善与治理能力提升的角度，进行深入思考。
离不开国家治理体系的现代化
客观的说，在环境保护领域，公众参与作为环境民主的一个范畴已被广泛接受，尤其是在理论层面和立法层面。然而，实践中却存在许多障碍与约束。其中，环境公众参与制度与国家治理体系的关系就是一个复杂的问题，更是直接影响公众参与效果的关键问题。
1.市场经济体系中生态文明缺位
1978年改革开放以来，中国环境保护问题受到了一定程度的重视，但生态文明始终没有成为执政理念。直到2012年，十八大报告才第一次把生态文明建设提升为执政治国的总体部署，形成“五位一体”的战略。
种种事实表明：中国虽然已经基本建立社会主义市场经济体制，却没有建立起对应生态文明理念和原则的市场机制。
比如，许多领域直接由政府配置资源或者政府在很大程度上不合理干预配置资源；一些地方政府为了发展经济、降低环保标准招商引资，加剧产能过剩，造成最大的资源浪费和环境破坏。再比如，长期以来不合理的税收和价格机制，对资源及资源性产品的过度需求难以形成遏制，占用自然资源成本过低或基本无成本，远远无法弥补生态价值。还有，分税制形成的中央与地方的事权和财权不匹配，地方政府不得不靠“圈地运动”融资和发展土地财政。
中国自1979年到现在已制定了30多部有关环境保护的法律和千余件法规、规章，建立了包括公众参与在内的多项制度。但由于缺乏对生态文明建设、经济建设、社会建设的整体考虑，出现了两方面的问题：一是制度本身不系统、不完整，另一个是已经建立的制度无法得到有效实施。在这样的情况下，公众参与制度流于形式在所难免。
2.国家治理体系中横向网络虚弱
中国是超大社会，人口众多，如何通过制度化的安排有效组织这样庞大的人口，是国家治理需要面对的核心任务。
新中国建立初期，中国形成了以执政党主导、组织化调控的国家治理体系。改革开放以来，转型期的中国面临各种日益严峻的社会问题，综合治理成为了执政党和政府解决各种社会问题的基本方略，也推动着国家治理由组织化调控向制度化调控的整体转型。这种转型在环境保护领域，表现为环境综合治理、政府环境目标责任制以及公众参与制度的初步建立。
但是，在环境综合治理体系的运作过程中，由于国家控制机制方面的机械性，国家与社会之间的有机互动难以形成，最大的问题是纵向网络强化、行政主导明显，而横向网络虚弱、社会自我组织能力和自我管理能力低下，多元主体参与环境综合治理格局无法形成，公众参与也不能真正落到实处。
令人欣慰的是，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的目标。
推进国家治理体系现代化，一方面是治理结构的现代化，形成政府、市场、社会既相对独立又相互制约、相互支撑的开放性治理结构；另一方面是治理方式的现代化，政府不再是国家唯一治理主体，国家的治理方式必须实现法治化和民主化。
在这样的大背景下，环境公众参与也应成为国家生态文明建设的重要内容与环节，随着国家治理结构与治理方式的现代化而不断完善。
绕不开“四权”的确立与保障
中国实现从环境管理到环境治理的转变，重点在于理清政府权力与公民权利的边界，核心是将权力关进制度的笼子里。因此，公民要真正参与环境治理，必须享有能够与政府平等对话协商的相应权利。我以为，在环境立法中，应该将公民在生态环境保护中的知情权、表达权、参与权、监督权予以明确规定，使之成为公众的法定权利。
1.知情权是前提
知情权首先是公民了解政府相关运作信息的权利。公民只有知道政府是怎样提供环境保护这个“公共物品”，知道政府是如何花纳税人的钱以及为什么要这样花，才会信任政府，愿意支持和配合政府。
其次，知情权还应包括公民获得通过政府和其他公共机构收集的环境信息的权利，以防止因“信息不对称”而引发的各种矛盾、冲突；或者矛盾和冲突发生后，因为有信息公开、有“知情”的渠道和途径，从而获得公正有效的解决问题的可能。
这也意味着，确立和保障公民的环境知情权，政府以及其它公共机构必须承担环境信息公开的义务与责任。
2.参与权是关键
参与权主要是指公民依法通过各种途径和形式，参与国家环境管理的权利。所谓“各种途径和形式”，包括选举、投票、协商、座谈、听证、通过传统媒体和新媒体讨论国家生态文明建设和环境保护事务、政务等。
确定的参与权，可以使公民获得使命感和责任感，因为自己是国家的主人、社会的主人、本人所在单位或组织的主人，负有责任，从而愿意积极与政府、单位或组织的管理者合作；同时，公民参与权的行使，有利于防止环境公共政策和公权力行为的偏差和失误，平衡和协调各种不同的利益冲突。
因此，明确公众的参与权并将“各种途径和形式”法定化，让公众合法有序参与，有效避免出现“不明真相的群众”。
3.表达权是核心
表达权主要是指公民通过出版、集会和其他各种途径，公开发表自己有关环境保护的思想、观点、主张和看法的权利。
环境保护是涉及到每个当代人甚至后代人利益的事情，不同阶层、不同地域、不同群体的人们有不同的利益诉求十分正常，只有他们都能平等地享有表达自己思想观点、主张看法的话语权，才能实现和保障社会公平、环境公平。而持有不同思想观点、不同主张看法的人们只有平等地享有表达权、话语权时，才能相互了解、相互协调、相互妥协，平衡和化解利益冲突，达成利益共识。
当然，任何权利都是有限度的，确定公民的表达权恰可以为言论自由划定范围与界限，对滥用表达权和言论自由损害社会稳定、和谐的行为，予以禁止与限制。只有表达权得到确定与保障，公众才可以选择正常的渠道和方式与政府对话，减少“广场散步”、“集体上访”等群体性事件。
4.监督权是保障
监督权是指公民对国家机关及公职人员行使环境公权力行为进行监督的权利。其范围主要包括三个方面：一是对环境立法、决策的监督；二是对环境行政执法的监督；三是对公职人员滥用权力、不作为和腐败行为的监督。
立法、决策、执法中的问题并非立法者、决策者和执法者都能自己发现和自己解决的，必须有赖社会公众的监督。因此，法律必须为社会公众提供顺畅的监督渠道，使社会公众在发现问题时，可以上达权力机关并及时采取措施予以解决，以提高立法、决策、执行效率，减少权力对公众利益的损害。
实际上，公民的环境知情权、参与权、表达权和监督权是一个整体，它们相互联系，互为条件。因此，依法保障公民的知情权、参与权、表达权和监督权是建立公众参与制度、实现环境保护从“管理”到“治理”转变的基础，必须在法律中全面和整体的加以确定。
少不得国家立法的科学化
从目前的国家环境立法来看，现有法律基本上都没有直接、正面、系统地规定“环境公众参与制度”。《环境保护法》及《水污染防治法》等单行法规定了单位和个人的检举控告权，要求环境行政管理部门发布环境状况公报；《环境影响评价法》首次规定了环境影响评价的公众参与。在行政法规层面，环保部制定了《环境影响评价公众参与暂行办法》、《环境信息公开办法（试行）》。在地方立法的层面，2005年沈阳市、2009年山西省分别出台了环境保护公众参与的专门办法。
由此可见，现行立法相对分散、较为片面并且法律位阶低，既缺乏对公众环境“四权”等基础性权利明确、直接、系统性的规定；也没有对公众参与的主体、方式、程序、救济等内容进行完整规定。这样的制度建设现状显然不能满足环境治理体系的要求。我以为，应该通过修订《环境保护法》和制定专门的“环境公众参与法”方式，对公众参与制度予以完善。
1.在环境保护基本法中系统规定公众参与制度
2012年，全国人大常委会决定启动《环境保护法》的修订。2013年10月，全国人大常委会对《环境保护法修订案（三次审议稿）》进行了审议。该修订案专门设置了“环境信息公开和公众参与”一章，明确了公民获取信息权、参与权和监督权，也规定了一些公众参与程序，但基本上是已有制度的汇总，缺乏对公众参与制度的系统考量，不能满足国家治理体系与治理能力现代化的要求。
我以为，全国人大常委会将《环境保护法》定位为我国环境保护领域的基础性、综合性法律是十分准确的。作为环境基本法中的公众参与制度必须确定公众参与的基础性权利及基本程序，为今后的专门立法或者单项立法提供上位法依据。
一是明确、系统地规定公民的环境知情权、参与权、表达权、监督权。对现有的环境信息获取权加以补充，形成完整的环境知情权；同时，增加环境表达权的内容。
二是在梳理现有相关立法的基础上，高度关注程序正义，对公众参与的范围、方式和程序等方面进行系统规定，明确公众参与立法、决策、执法的相关程序以及权利救济程序。
三是明确规定环保社会团体的相关权利，建立事实性鼓励和关键性支持制度。
四是修改目前的环境公益诉讼规定，完善环境公益诉讼的实体法制度。
2.制定专门的“环境公众参与法”
在《环境保护法》原则规定环境公众参与制度的基础上，制定专门的“环境公众参与法”，对环境公众参与制度进行全面、系统的规定。内容上，可借鉴《奥胡斯公约》与后《奥胡斯公约》的相关规则。
“环境公众参与法”的结构可由“总则”、“环境信息公开”、“环境立法参与”、“环境行政参与”、“环境司法参与”、“其他环境参与”、“法律责任”等章节构成。
“总则”主要界定“公众”、明确基本原则、列举公民“四权”；“环境信息公开”一章主要明确环境信息公开的范围、方式和程序；“环境立法参与”、“环境行政参与”、“环境司法参与”，主要规定各种参与方式、参与时间、参与形式、参与程序等；“其他环境参与”主要规定环保宣传教育等方面的公众参与；“法律责任”主要规定义务违反的各种法律后果以及制裁措施。
法律上的公众参与机制的设计非常复杂，涉及参与方式、参与者的选择和参与强度等多方面的问题。完善的公众参与制度本身应具有科学性，必须遵循参与的“均衡性”原则，综合考虑各种因素，按参与的强度顺序，解决好“谁有权参与”的问题。按照“审慎性民主”的要求，确定公众参与的效力以及在立法、决策、执法、司法中的地位与作用。
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