“法律的生命力在于施行”。新《环保法》的出台赢得了社会各界的普遍欢迎和赞誉，堪称环境立法史上的里程碑，然而于环保而言，今天面临的问题不是法律是否完备，而是法律能否得到严格贯彻执行，而建立违法必究的环境司法倒逼机制则是确保《环保法》顺利实施的关键。

 

必须解决法律落实问题

近 40年来，我国先后制定了《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》等环境保护方面的法律30余部，再加上《排污费征收使用管理条例》、《建设项目环境保护管理条例》等90余部行政法规，足以证明环境立法速度居各部门法之首。然而，一个值得深思的问题是：我国的环保立法相当完备，为何环境形势却依然如此严峻？

    可见，就环保法治而言，关键不是有没有法律规范，而是法律能否得到有效执行。根据统计，目前有70%左右的环境法律法规没有得到遵守，即符合环境法律法规要求的行为只达到30%左右，绝大多数污染物没有依法得到控制，如此一来，我国的环境质量必然达不到有效改善。

2014年4月25 日下午，十二届全国人大常委会第八次会议审议通过环保法修订案。草案经历四次审议，最终定稿。这部法律增加了政府、企业各方面责任和处罚规定，被专家称为“史上最严的环保法”。然而，历史经验表明，我国解决环境困境所缺乏的并不仅仅是一部法律，更在于法的执行。新《环保法》的威力如何，对加强污染控制、保护生态环境究竟能起到多大作用，还需未来的执法实践来回答。

 

杜绝“看上去很美”

环境司法倒逼机制指的是由国家司法机关，对于违反环境保护法律的各类主体，包括个人、企业、组织和有关机关，依法追究其法律责任，从而迫使各类主体不得不遵守法律法规，以保障环境立法目的得以实现的机制。

为什么说加快形成违法必究的环境司法倒逼机制是确保新《环保法》得以严格执行的关键呢？所谓环境违法必究，是指对于违反环境法律的行为根据违法性质的不同，分别追究刑事责任、民事责任、行政责任。通俗讲，就是对违法者“要命”（承担刑事责任）、“要钱”（承担民事责任）、“要官”（承担行政责任)。这三个“要”，击中了违法者的要害，司法机关如果动起真格的，人们不可能不畏惧。因此，建立健全环境司法倒逼机制是确保新《环保法》得以严格执行的坚强可靠的保障。

过去很长一段时期，人民法院和人民检察院由于种种原因，进行环境司法时不够坚决。面对企业违法排污、破坏环境的案件时，常常顾忌本地的经济发展，该立案的没有立案，该依法作出判决的却从轻发落，形成不了违法必究的环境司法倒逼机制，从而使得环境立法的目标难以实现，使得广大人民群众对人民法院和人民检察院颇有微词。因此，环保法律空置，污染企业不买法律的账，一些不该上马的项目上马了，一些无良企业肆无忌惮地偷排、直排、超排。

新《环保法》加大了对于环境违法行为的处罚力度，如明确了“按日计罚”、上不封顶，可以罚得倾家荡产制度，大大提高了企业违法的成本；建立了“黑名单”制度，在金融、信贷、证券等方面增加了污染违法成本；增加了追究违法者各项法律责任的相关规定。然而，这部史上最严环保法乃至“世界上最好的环保法”，能否得到有效执行，最终取决于违法必究的环境司法倒逼机制是否真正建立健全，否则，新《环保法》只能是“看上去很美”。

形成环境司法倒逼机制

加快形成违法必究的环境司法倒逼机制,建议从以下三个方面入手。

首先，建立健全刑事、民事和行政法律责任制度。一是健全环境刑事责任制度。例如，长远来看，必须考虑单独设立“污染大气罪”，辅之以相应的刑事责任。根据故意、过失以及损害后果，设置不同的量刑幅度。注重剥夺特定职业资格、恢复性司法等非刑罚方法在“污染大气罪”中的适用。近期应针对大气污染行为特质及其所造成的后果特征，继续充实完善“污染环境罪”的司法解释，发挥其在大气污染治理中的作用。此外，对伪造、篡改和销毁环境监测数据等行为及时入罪。各国在大气污染刑事责任制度追究方面，针对伪造、篡改和销毁环境监测数据的严重社会危害性，均认定上述行为构成犯罪并予刑事处罚，一些国家甚至规定了严于普通污染环境罪的刑事责任。考虑大气污染的严峻现实，我国应慎重考虑将伪造、篡改和销毁环境监测数据，情节恶劣的、造成严重后果的行为纳入刑法规制，以震慑一些地方出现的“环境监测数据越来越好，大气污染越来越重”的反常现象。二是健全大气环境污染的民事责任制度。在责任主体制度完善方面，建议实施个人责任和企业责任的双罚制，必要时可考虑要求控股股东或者实际控制人与排污公司共同承担连带责任。针对大气污染共同侵权多发现实，考虑追究多个排污者的连带责任，从而及时维护受害人人身财产权益。在责任范围制度方面，除对传统的人身、财产权益予以救济外，针对环境自身损害，计算大气环境修复或恢复的各种费用，将其纳入救济范围。在民事责任构成方面，无过错责任的归责原则、举证责任倒置的证据分配原则、因果关系推定等应广泛适用于大气污染防治侵权救济领域，从而保障大气污染受害人能够得以及时救济。三是健全环境污染行政行为司法审查制度。在环境污染犯罪领域，应追究相关行政机关及其公务人员渎职、失职的刑事责任。对当事人、其他利害关系人、环境团体起诉行政机关环境污染治理不作为、乱作为等行政诉讼应大胆受理，及时判决，从而督促行政机关履行环境保护的公共法定职责。

    ▲2007年贵阳成立环境保护审判庭和环境保护法庭。2014年6月，最高人民法院环境资源审判庭内部挂牌成立，朝着环境司法专门化迈出了坚实的一步，必将极大地促进全国环境司法的大发展，必将极大地推动形成环境司法倒逼机制的健全和完善。CFP/供图

其次，强化环境司法的体制建设。在原有行政区域法院体制之外，加快设立专门的环境保护法院、法庭，由专门的审判人员借助一定集成的审理程序对环境污染案件进行审理。我们将上述组织载体的专门化、审理程序的整合化及审理人员的专业化称之为环境司法的专门化。2014年6月27日，全国人大常委会批准最高人民法院设立专门的环境资源审判庭，朝着环境司法专门化迈出了坚实的一步，必将极大地促进全国环境司法的大发展，必将极大地推动形成环境司法倒逼机制的健全和完善。此外要加强审判人员的专业化和职业保障。鉴于环境案件的高度专业性和技术性，不具有专门背景和专业知识的法官很难胜任，因而各国在环境案件的审理上均高度依赖外部辅助。由此，必须从内外两个方面提升专门人员的专业化水平。就内部而言，应促进环境法官的持续培训，减少环境法官的流动性，减少对环境法官审案的数量考核要求，使其专注于提升办案质量，不断提升环境法官在个人晋升、报酬等方面的待遇，形成有效的执法执业保障机制。建立环境案件专家陪审员数据库，结合大气污染案件性质随机抽取专家陪审员以强化环境诉讼的专业化水平。就外部而言，主要建立专家证人和环境损害鉴定评估机制，充分借助社会环保专家资源，提高环境案件的审判质量。

    最后，司法机关要做环保执法的坚强后盾。新刑法和追究环境污染刑事责任的司法解释给各级司法机关履行环境司法职能赋予了很大的权力。但问题是，环保部门挺起“腰杆子”，敢于向环保违法行为亮剑，敢于拿排污大户开刀，能否得到司法机关的有力支持呢？环境司法机关对环境保护部门依法履职的支持十分重要。严峻的环境形势和艰巨的环保使命要求司法机关做环保执法的坚强后盾，要求司法机关对环境保护行政主管部门的依法履职行为给予及时有力的支持，让“史上最严的环保法”各项规定真正落到实处，并由此使违法排污行为得到更为有效的遏制，促进各地环境保护工作取得更大的实效。   

“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”法律的威严和生命力，都在于执行。只有让新修订的《环保法》坚实落地，才能成为令污染者真正头疼的紧箍咒，才能成为保护和改善环境的利器。法律的实施需要相应的保障措施，就《环保法》而言，加快形成违法必究的环境司法倒逼机制，便是环境保护法律得以落实的关键。