1990年夏，在少有外国人涉足的山东海阳县，晨练的居民忽然看见他们身边有一个高鼻子、黄头发的中年老外也在街道上慢跑，很是奇怪。这位来自美国环保协会的首席经济学家杜丹德先生也感受到了小镇居民的“热情”，先是有人盯着看，而后干脆有人追着看。那时我国环境问题对普通民众来说有点像小镇对外国人的感觉，充满了好奇和神秘。

　　紧张工作了6个多月，在美国刚刚完成他的“排放权交易”的入法各项推进，并看到写有这一政策的《清洁空气法》成功通过后，杜丹德先生接到时任中国国家环保局局长、山东人曲格平先生的邀请，希望他来山东海滨小镇给中国的环保界高层人士上一堂用经济手段解决环境问题的课。

　　从此，杜丹德与中国保护环境的市场机制的政策设计和实践结下了不解之缘。

 

“看不见的手”伸向环境管制

　　对美国最终出台用市场机制解决环境问题的方法，杜丹德说这是个很长的故事：

　　1947 年多诺拉事件和1952年洛杉矶光化学污染事件促使美国于上世纪五十年代开始了空气污染防治立法，但并没能控制空气污染的局势。1970年，美国国会通过了一部与以往空气污染控制法截然不同的新法——《清洁空气法》，开始对联邦、州各自污染的管理权限和职责重新做了划分，强化了联邦政府在空气污染防治方面的主导角色，被称为现代工业国家制定的最为复杂的法律之一。但它采取的是典型的“命令与控制”的管制方法。这种管制方法的一个严重后果是带来很高的成本，特别是对新建排放源的严格管制，使环境与经济发展的矛盾上升。高额的守法成本使作为《清洁空气法》的授权执行机构美国联邦环保局也开始尝试采取一些弹性手段来降低企业的守法成本。为此，联邦环保局和国会引入了排污交易政策。

　　这个政策就是杜丹德提出的用市场机制解决美国酸雨问题的理念——对二氧化硫排放量的“总量控制与交易”（capand trade，即“排污权交易”），即企业排污量如低于政府规定，可将节余额度留作后用，也可卖给未达标企业，从而保持排污总量不超标。然而，由于环保组织的质疑、企业缺乏对减排作用、未来可使用性的信心，以及交易成本过大等原因，交易量非常小。

　　很快形成的酸雨成为当时美国朝野控制与否的争议问题，同时成为一场政治的较量和道义的评判。共和党作为商业利益的代表与具有环境保护倾向的民主党为此发生分歧。里根政府上台之后，奉行新自由主义政策，并不想在环境问题上对企业有更为严格的控制，致使1989年之前，先后有70部酸雨控制相关法案在国会夭折。

我国首笔自愿减排碳交易在北京环境交易所成交。

　　1989年，美国的总统大选真正让“总量控制与交易”政策进入环境保护领域的机会来临了。

    1988年5月，在美国总统大选来临之际，美国环保协会两位理事和她们的政界议员丈夫相聚纽约中央公园，对新任总统能否解决美国最为严重的环境问题表现出极大的忧虑。为此，他们决定发起一项名为“八八计划”的运动，来梳理当时最为严重的环境问题和选择性强的创新性的解决方案，以供当时总统后选人乔治·布什在竞选中辩论。

　　第二个周末，两位议员就筹集到了10万美元的项目资金，就市场手段解决环境问题提出建议报告。

　　作为知名的经济学家和环境学家，杜丹德全面参与了这份报告的编写。1988年8月10日，第一稿“八八计划”报告完成，随后提交利益相关评论。

　　整个大选中，酸雨控制是讨论最为激烈的环境问题之一。面对这样一个不可回避的问题，美国环保协会总裁Fred Krupp打电话给布什的法律顾问，建议布什兑现“环保总统”承诺应从酸雨控制下手，并采取排污交易的政策。布什团队对此非常重视，立刻邀请美国环保协会开始起草相关法规。

　　在布什就职后的一个月，他向国会两院联席会议提出要制定一个“清洁空气的方案”，目标即为节约成本，必须要采用市场手段对酸雨进行控制。

    然而，阻力首先来自美国环保局，长期以来他们已经习惯了采用技术手段控制污染，直觉使他们尚对原来的控制手段存在依赖；另外，由于市场手段需要放弃一部分权力，这也是他们不接受的，由市场来决定污染控制技术的选择，作为一个官僚体系，放弃权力并不是那么容易。 

　　同时，排污交易引发燃料替代，也造成对高硫煤生产地区的经济冲击。为此，高硫煤地区的议员更倾向于采取技术控制，即所有的电厂都安排脱硫设备。这些争论到现在都没停止过。

　　环保组织也来凑热闹，多数环保组织普遍认为“企业越痛苦，环境就会越好。企业就是一个恶魔，你对它伤害越大，你对环境的保护就越有益。”因此市场手段在他们眼里是“异端”，可交易的排放权意味着，给排污合法的权力。

　　最后一个反对的声音来自电力行业。但他们由于对布什政府推行酸雨计划的决心估计不足，所以对立法的迅速，几乎没来得及反应过来。

　　尽管面对重重的阻力与挑战，但是杜丹德坚持技术控制的成本明显要高于市场手段。共和、民主两党接受了这样的理念，在推动酸雨控制立法方面达成了一致，各个利益团体发现任何反对已经成为了徒劳，因此他们只好把更多的精力投向了如何分配排放配额。

　　1990年，布什签署《清洁空气法》，在签署的第二天，布什发表演说：“市场手段的采纳标志着在这个国家解决环境问题的方法翻开了新的一页。酸雨配额交易是市场激励手段的最大规模的应用，这被视为国内外管制改善的一个范例。”

　　接下来，美国全国的二氧化硫排放总量由1980年的2600万吨，下降到2008年的1140万吨，同时美国的经济并没有受到影响，与1980年相比，发电量还增长了近80%。在一些重污染地区，减排力度也超出人们的预想。2010年，每年从酸雨计划减排中获得的生态和健康收益将达到1420亿美元。1994年美国审计总局的对实施排污交易的成本节约统计为每年大约只需要20亿美元。由于管理程序大大简化，政府的管理费用也大幅降低。

　　很多面临经济增长和改善环境双重压力的国家都发现了排污权交易的魅力，可以在经济增长时减少污染物排放量。因此，排污权交易已经作为《京都议定书》的三项减排机制之一，以推动参与国的温室气体减排，欧盟也建立了世界上最大的碳减排交易市场。

 

市场机制的三起三落

　　美国在解决酸雨问题上以市场机制突破了固有的环境管制方式，令世界环境保护领域欢呼雀跃。此时，我国刚刚开始探索排污许可证制度，对于该制度谁都没有经验，如何落地是两眼一摸黑。当时环保局污控司的司长陆新元很焦急，与时任国家环保局局长的曲格平汇报后，马上向杜丹德发出了越洋邀请。

　　当飞机降落在首都机场，杜丹德看到一个完全陌生的环境、陌生的文化氛围、陌生的人群，令他没有想到的是这次竟成为日后在中国开展工作的开始。

　　杜丹德的第一次传递没有和中国的环境保护产生交集，排污许可证制度和市场机制完全是两个概念，对刚刚开放市场的中国，市场经济还在呀呀学语，市场机制对环境保护管理更是超前。

　　然而第二年，1992年6月3日，世界环境日到来之即，联合国召开了环境与发展大会，来自全球一百多个国家的首脑和政要参加了会议。我国派出以李鹏总理为团长的代表团，时任全球唯一国家级的环境保护专业报《中国环境报》副总编许正隆，以团员和记者的双重身份陪同曲格平参加了这次空前盛大的会议。他说，在此次大会最重要的成果《21世纪议程》中提出，“可持续发展的必要条件是推行健全的经济政策和管理的决心，它需要有一个既有效又可以预测的公共行政制度，需要把环境的考虑因素纳入决策过程”，这个提法对我国的环境保护来说是全新的。

　　1994年，我国印发了《中国21世纪议程》，明确了要有效利用经济手段和市场机制促进可持续发展。具体目标是将环境成本纳入各项经济分析和决策过程，改变过去无偿使用环境并将环境成本转嫁给社会的做法，有效利用经济手段和其他面向市场的方法促进可持续发展。

　　但是，这一概念化的原则直到1998年才具体化。时任刚刚升格为国家环保总局局长的解振华随时任国家总理的朱镕基访美，提出将原列入中美战略科技合作中环境保护独立出来，合作内容就是美国环境管制市场机制，经济手段真正进入公众视野。

　　排污权交易是指在一定区域内，在污染物排放总量不超过允许排放量的前提下，内部各污染源之间通过货币交换的方式相互调剂排污量，从而达到减少排污量、保护环境的目的。它的主要思想就是建立合法的污染物排放权利即排污权，并允许这种权利像商品那样被买入和卖出，以此来进行污染物的排放控制。

　　此时的杜丹德对中国的情况已经有了些了解，并对在中国推广市场机制也有了充足的准备。中国是一个燃煤大国，煤炭占一次性能源消费总量近70％，由燃煤产生的二氧化硫污染相当严重。中国又是个发展中国家，发展和污染的冲突带给了杜丹德迎接挑战的冲动，他萌生了在中国安营扎寨的想法。1999年，美国环保协会和国家环保总局签署合作，共同开展总量控制与排污权交易的研究和试点工作，美国环保协会中国项目办公室因此在北京成立，2001年又设立了上海办公室，以全力专事中国二氧化硫排污交易实验的准备及推广实验工作。山东、山西、江苏、河南等7个试点也相继正式启动。2001年9月，江苏省南通市顺利实施中国首例排污权交易。交易双方为南通天生港发电有限公司与南京醋酸纤维有限公司，双方在2001—2007年期间交易二氧化硫排污权1800吨。

　　2003年，江苏太仓港环保发电有限公司与南京下关发电厂达成二氧化硫排污权异地交易。开创了中国跨区域交易的先例。

　　正当推进势头正劲时，由于人事更迭，理念的差异，以及学界原则性不强，致使市场机制的推广一波三折。

　　然而，缓慢行驶中，2007年11月10日，第一个排污权交易中心终于在浙江嘉兴挂牌。目前， 已达到了3990个项目，交易金额突破了10亿元，包括老企业的初始排污权有偿使用，及新改扩项目和企业临时需求的排污权短期出租。应该说嘉兴已经实现了排污权交易全覆盖。

    在嘉兴市公共资源交易中心的一楼大厅，电子屏幕上滚动着市土地资源的出让信息，各个开标室里不断上演着地块资源的争夺战。不久后，嘉兴环境资源也将通过这样的方式进行出让，排污权指标也将在通过政府有关部门审核、定下基准价后，通过市场招、拍、挂等形式出让，实现用市场机制提高环境资源配置效率。

    据了解，嘉兴市今年将出台《嘉兴市关于加快推进要素市场化配置改革实施方案》，要求完善排污权有偿使用和交易制度，建立排污权使用绩效评价机制，对环境资源要素配置进行市场化改革。目前，环保部门正在按照要求对排污权交易和初始排污权交易办法进行修订，将环境资源市场化的新要素逐步融合在办法中，这意味着今后排污权市场化的配置将更加突出。

    与此同时，财政部刚刚发出消息，要在全国范围内推动建立排污权有偿使用和交易制度。目前财政部就国家层面正在抓紧出台规范排污权有偿使用和交易的指导性文件。计划2至3年在全国主要省(市)开展排污权有偿使用和交易试点。对具备条件的省(市)均支持其开展试点，将更多的排污单位纳入排污权有偿使用和交易试点，更大程度地发挥市场在减排中的作用。

    这消息对杜丹德虽说迟来，但毕竟来了。中国在环境如此恶劣的形势下，尝试更多的市场机制手段刻不容缓，它的意义，并不是筹资了多少钱，而是通过机制交易，激励社会想办法改进技术，加强管理，减少排污。

     心急的杜丹德已经带领他的中国团队不断探讨新的市场机制。2005年他们在新疆和四川开展农村温室气体减排项目的预调研工作，通过实地考察，确定沙漠红柳造林、测土配方施肥、户用沼气、农田滴灌以及水稻田用水管理等方法具有一定的减排固碳能力，并能够节约能源，改善当地生态环境，增加农民收入，可以开发为农村温室气体减排项目。随后，在新疆、四川和陕西启动了农村温室气体自愿减排与交易项目。通过帮助农民转变落后的农业耕作方式，并对温室气体减排量进行方法学计算及交易，最终促成了中国第一笔农村温室气体自愿减排交易。

     针对中国中小企业数量众多、分布零散，以及节能量基数较小，通过国家行政命令节能减排成本过高的情况，杜丹德于2008年引入了绿色供应链的概念，利用政府、企业和公众的采购与消费力量，产生市场机制的激励效应，促使供应链上的中小企业自愿地采取行动，减少环境污染和提高能效，实现供应链链条上的一批企业、甚至整个产业的绿色转变。

     北京奥运会期间推行的绿色出行还留在杜丹德的脑海里，市场机制的形式是多种多样的，它在社会经济发展和环境保护工作逐渐深化的过程中，创造性地推陈出新，以解决不同阶段的环境问题。 

    杜丹德先生十几年来不远万里往返中美的旅途，就是要让“看不见的手”也在中国的环境保护中发挥效力。

 

■政策回顾

    环境经济政策体系是按照市场经济规律的要求，运用价格、税收、财政、信贷、收费、保险等经济手段，调节或影响市场主体的行为，以实现经济建设与环境保护协调发展的政策手段。它以内化环境成本为原则，对各类市场主体进行基于环境资源利益的调整，从而建立保护和可持续利用资源环境的激励和约束机制。

    环境经济政策体系采用的手段主要有九大类：

（1）明晰产权。包括所有权、使用权和开发权；

（2）建立市场。包括可交易的许可证、可交易的环境股票等；

（3）税收手段等；

（4）收费制度。包括排污收费、使用者收费、资源补偿费等；

（5）罚款制度。包括违法罚款，违约罚款等；

（6）金融手段。包括优惠贷款、环境基金等；

（7）财政手段。包括财政拨款、专项资金等；

（8）责任赔偿。包括法律责任赔偿、环境资源损害赔偿、保险赔偿等；

（9）证券与押金制度。包括环境行为债券、废物处理证券、押金、股票等。

排污收费是国家有关部门根据国家有关法律、法规及政策规定,依法对造成一国境内环境污染的生产单位和个人收取费用。

    环境税是对开发、保护和使用环境资源的单位和个人,按其对环境资源开发利用、污染、破坏和保护程度进行征收或减免的一种税收。