环境利益作为一种公共利益，要避免“公地悲剧”，必须要确立政府、公民互相配合、互相监督制约的双轨保护机制，单一的政府保护机制，不仅不足以避免环境“悲剧”之悲，反而可能加剧环境“悲剧”之悲！
经济学中“公地悲剧”是一种涉及个人利益与公共利益对资源分配有所冲突的社会陷阱。关于“公地悲剧”，形象的解释是一个牧民与草地的故事：当草地向牧民完全开放时，每一个牧民都想多养一头牛，因为多养一头牛增加的收益大于其购养成本，是有利润的。尽管因为平均草量下降，增加一头牛可能使整个草地的牛的单位收益下降。但对于单个牧民来说，增加牛的数量是有利的。如果所有的牧民都看到这一点，都增加一头牛，那么草地将被过度放牧，从而不能满足牛的需要，导致所有牧民的牛都饿死。这就是公共资源的悲剧。
公有物自由给人带来了毁灭
环境“公地悲剧”，从制度上讲，源于环境公共利益缺少有效的代表和保护制度。
“公地悲剧”之形成，本质上是公共利益与个体利益的冲突。由于社会上每个人都倾向于个人利益的最大化，而公共利益又不可分割于个体，因此，当公共利益与个体利益发生冲突时，公共利益往往无人代表和保护，公共利益的悲剧便由此而产生。正如哈定所说：“在共享公有物的社会中，每个人，也就是所有人都追求各自的最大利益。这就是悲剧的所在。每个人都被锁定在一个迫使他在有限范围内无节制地增加牲畜的制度中。毁灭是所有人都奔向的目的地。因为在信奉公有物自由的社会当中，每个人均追求自己的最大利益，公有物自由给所有人带来了毁灭。”
环境“公地悲剧”的产生也如此，由于环境属于不可分割的公共物品，因此，现代社会中以企业为代表的经济主体由于追求经济利益的最大化，更多只关心生产和利润，不关心环境污染和生态破坏问题，广大社会公众虽然是环境利益的享有者，但是由于环境的公共物品的属性，使得单个公民都不可能成为环境利益代表者和控制者，没有办法与追求经济利益而牺牲环境公共利益的企业进行博弈，环境悲剧便由此而生。
建立政府与公众双轨保护环境的机制，殊途同归。昵图/供图
双轨保护避免“公地悲剧”发生
“公地悲剧”解决之道，经济学理论开出的药方无非两个：一是“公地私化”，即将公共物品变成私人产品，由私人来决定该产品如何最有效利用和保护；二是确立“公地代表”制度，即确立公共物品的代表者，由代表者决定该公共物品如何有效利用和保护。
环境“公地悲剧”的解决，由于环境不可区分之特性，因此不可能采用“公地私化”，唯一的出路，就是建立和完善“公地代表”制度，即建立有效的环境公共利益代表制度，以保护环境公共利益。
从理论和实践看，有效的环境利益代表制度，应当采用“环境利益双代表制”或称“环境保护双轨制”，即由政府和公民（包括环境保护组织）分别作为环境公共利益的代表，共同决定环境资源的利用和保护，对损害环境公共利益的行为进行制止。目前，我国环境保护法已基本确立了环境保护双轨制度，但是该制度在很多方面还有待进一步完善。
首先，应当确立和完善“环境利益政府代表制度”。
政府作为环境利益的代表人，无论在理论还是在实践上均有其正当性。从理论上讲，政府是社会公共利益的当然代表，维护公共利益是政府存在的唯一目的。环境利益，作为社会公共利益的一部分，理应由政府来代表和维护；从实践层面看，《环保法》等法律法规明确规定了国家和政府的环境保护义务职责，建立了以政府为环境公共利益主要代表的环境管理制度。
客观讲，我国长期实行的以政府作为环境公共利益主要代表的环境保护制度是适当的，也发挥了其在环境利益保护中的重要作用。但是，也应当看到这一制度还存在很多问题，有待进一步完善。最主要的问题是，当政府违反其环境公共利益代表人的义务，损害环境公共利益时，谁来监督和追究政府的责任？在法律制度上，这就是政府环境违法责任追究问题。
长期以来，环境法中法律责任的规定都是针对污染破坏环境的企业或个人，缺少针对政府及政府部门环境违法的法律责任的规定。对于政府环境违法行为，没有监督和制裁措施，没有法律责任和责任追究程序规定，怎能保证政府维护环境公共利益？因此，强化政府和政府部门的法律责任及责任追究制度，是完善环境利益政府代表制度的当务之急。令人欣慰的是，新《环境保护法》已在第68条对政府部门有关人员的法律责任作了细化规定，但是从制度完善的角度还远远不够。
其次，应当确立和完善“环境利益公民代表制度”。
解决环境问题，单靠政府不行，还必须充分发挥社会公众的力量。
新《环境保护法》关于环境保护公众参与的一系列规定，已经从法律层面确立“环境利益公民代表制度”，但是还不够完善。
真正发挥该制度的作用，还应当从以下两方面加以完善：第一，完善环境决策公民参与制度。公民不仅要有参与政府政策制定、项目决策的实体权利，而且要有系统化的程序性保障措施，保障公民能够实际参与并实际发挥作用，而不是将公众参与作为一种摆设。第二，完善环境公益诉讼制度，赋予公民对政府和企业的环境违法行为提起环境公益诉讼的资格。新《环境保护法》关于环境公益诉讼主体，仅限于特定的环境保护团体，没有赋予公民和其他关心环境保护的组织；关于公益诉讼对象，仅是针对破坏、污染环境的企业和个人，没有针对政府环境违法行为的规定，这是不够的，应当将起诉主体扩大到关心环境公益的所有公民和组织，应当将政府的环境违法行为也列入环境公益诉讼的范围。
环境利益作为一种公共利益，要避免“公地悲剧”，必须要确立政府、公民互相配合、互相监督制约的双轨保护机制，单一的政府保护机制，不仅不足以避免环境“悲剧”之悲，反而可能加剧环境“悲剧”之悲！
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