土地是农业生产最基本的投 入要素，也是农业农村发展的核 心要素。农用地数量保有量是保障 国内粮食数量安全的约束性指标。
    参照世界粮农组织提出的每 人每日需要的食物热量，每年人 均需要粮食500 公斤，14 亿人需 要7000 亿公斤，但是我国粮食总 产量多年徘徊在5000 亿公斤， 2015 年粮食总产量实现“十二连 增”，达到6214.35 亿公斤，但仍 然仅占需求总量的88.7%，粮食数 量安全紧平衡。与粮食数量安全 相比，粮食质量安全问题更为突 出。近些年，镉大米、毒大米等 先后曝光，粮食质量安全成为社 会关注焦点。国家高度重视从生 产源头上保障食品安全，继“大 气十条”“水十条”之后，国务 院又于5 月31 日印发了《土壤污 染防治行动计划》（以下简称“土 十条”），开启土壤污染防治行动， 保障“舌尖上的安全”。

优质农用地资源正加速消失
    截止2014 年底，全国农用地 总量从2001 年的63129.24 万公顷 增加到2014 年的64574.11 万公顷， 净增加了1444.87 万公顷。仅从农 用地资源数量上看，有增无减。
    但是，农用地数量的增加并 没有阻止优质农用地资源的消失。 据全国耕地质量等别年度更新评 价成果显示，2014 年全国耕地平 均质量等别为9.97 等，总体偏低。 优等地面积为386.5 万公顷，占全 国耕地评定总面积的2.9%；高等 地面积为3577.6 万公顷，占全国 耕地评定总面积的26.5%；中等地 面积为7135.0 万公顷，占全国耕 地评定总面积的52.9%；低等地面 积为2394.7 万公顷，占全国耕地 评定总面积的17.7%。这意味着， 优等地和高等地面积仅占耕地总 面积的29.3%，不足1/3。
    优质农用地资源加速消失的 主要原因，除了“占优补劣”（《土 地管理法》规定耕地占补平衡， 即非农建设用地需补充数量相同、 质量相当的耕地）现象存在以外， 农用地土壤污染是关键因素。一 是非农生产对农用地土壤的污染。 工业“三废”已成为导致农用地 土壤中重金属、硫化物、氰化物 等化学物质超标的重要原因之一。 二是过量使用化学投入品，导致 土壤酸化、板结和重金属超标。 以化肥为例，1980~2014 年35 年 间，我国化肥使用量由1269.4 万 吨增加到5995.9 万吨，单位播种 面积化肥施用量从0.087 吨/ 公顷 增加到0.362 吨/ 公顷，是国际公 认的化肥施用安全上限是0.225 吨/ 公顷的1.6 倍。

农产品安全须守好土壤质量红线
    日益严重的土壤污染已经实质 性威胁到耕地数量红线。综合农业 部2002 年、2003 年、2004 年、 2011 年四次调查， 总调查面积 4382.44 万亩，超标面积446.79 万 亩，总超标率为10.2%，其中镉 污染最为普遍，其次是砷、汞， 再次是铜、铅。首次全国土壤污 染状况调查也证实了这点，结果 显示全国土壤总的点位超标率为 16.1%，耕地土壤点位超标率为 19.4%。污染类型以无机型为主， 有机型次之，复合型污染比重较 小。另据国土资源部的调查，我 国中东部农耕区土壤环境质量总 体良好，适宜进行农业安全种植 的一类和二类土壤占87.8%，三类 和超三类土壤约12.1%，约1.2 亿 亩土壤存在潜在的生态危险，不 适宜进行农业安全种植。
    土壤污染的背后是农产品质 量安全问题。在高度重视18 亿亩 耕地红线的同时，耕地的质量红线 也不容忽视，其形势比数量红线 更为严峻。据国家粮食局监测， 2012 年我国粮食重金属样品超标 率为18.9%，其中，稻谷重金属超标率为21.5%，小麦重金属超标率 为8.33%，部分地区蔬菜和肉类、 乳制品以及水产品都存在重金属超 标。重金属污染具有隐蔽性、长期 性和不可逆性，在人体某些器官中 累积，具有致癌、致畸、致突变的 危害。日本富山县的“痛痛病”、 熊本县的“水俣病”、泰国的“黑 脚病”，其罪魁祸首都是重金属污染。
    农用地过度耕作和农业种植 业化学投入品过量使用，不仅对 土壤自身造成破坏，对土壤生产 环境造成的污染也不容小觑。据 《第一次全国污染源普查公报》 显示，种植业总氮流失量159.78 万吨，总磷流失量10.87 万吨；种 植业地膜回收率80.3%，残留量达 到12.10 万吨。土壤及其生产环境 遭受污染对农产品质量安全造成 了源头性威胁，守住耕地的数量 红线，更要守住质量红线。提升 耕地质量，提供更多的消费者放 心农产品，也是当前推进农业供 给侧结构性改革的重要举措。 农用地土壤污染防治何去何从 国务院印发的《土壤污染防 治行动计划》，作为今后一个时 期我国土壤污染防治工作的战略 部署，提出了明确的目标：“到 2020 年， 全国土壤污染加重趋 势得到初步遏制，土壤环境质量 总体保持稳定，农用地和建设用 地土壤环境安全得到基本保障， 土壤环境风险得到基本管控。到 2030 年，全国土壤环境质量稳中 向好，农用地和建设用地土壤环 境安全得到有效保障，土壤环境 风险得到全面管控。到本世纪中 叶，土壤环境质量全面改善，生 态系统实现良性循环。”显然，“土 十条”战略部署对于守住农用地 质量红线是重要契机，也是关键 举措。农产品安全是整个食品安 全体系的基础，抓住“土十条” 战略契机，保护和改善农用地土 壤质量，是增强农产品有效供给 能力的需要，也是推动农用地可 持续利用的需要，更是进一步提 高食品安全治理能力和保障水平 的需要。
    农用地土壤质量调查分类是 基础。“土十条”的第一条就明 确提出“开展土壤污染调查，掌 握土壤环境质量状况”，对于守 住农用地质量红线来说，实施农 用地土壤质量调查分类是基础。农用地土壤质量调查，农业部、 国土部都有过开展，但调查广度 和深度还不足以全面掌握全国农 用地土壤状况，尤其是对农用地 土壤污染的面积、分布及其对农 产量质量的影响等需要进一步摸 清。一是开展农用地污染状况详 查工作。由环保部牵头，制定详 查总体方案和技术规定，开展技 术指导、监督检查和成果审核。 在全国范围内，开展农用地污染 状况普查工作，建立土壤污染情 况基础数据库，为按照土壤污染 程度、来源对农用地分类以及分 析农用地污染对农产品质量影响 提供基础数据支撑。二是建立定 期农用地污染状况详查制度。农 用地土壤污染状况具有动态性， 需要定期进行详查，保证对土壤 污染状况的掌握更为准确。
    农用地土壤在保护中利用是 出路。农用地土壤首先要保证污 染程度不加深、污染范围不扩大， 其次才是治理，即实施优先保护、 安全利用。一是切实减少农业化 学品投入，实现农用地土壤保护 与农产品质量安全双目标。减少 农业化学品投入的关键是引导农 业生产主体减少使用量，采用政 策激励和法律约束双路径提升生 产主体理性施肥、科学施肥水平。 二是减少工业、生活污染物对农 用地的污染，对工业矿区、产区 和生活集聚区产生的污染物重点 管控，避免向农用地排放。三是 重度污染、不适宜农业种植的农 用地退出农业生产序列，转为他 用；污染较为严重的耕地实施休 耕，采取自然修复和人工修复相 结合，改善土壤质量。
    农用地土壤污染防治立法是 保障。实践表明，只有通过立法， 才能保障农用地土壤污染防治常 态化。作为土地领域的基本法— 《中华人民共和国土地管理法》 的第四章以专章做出了耕地保护 的规定，但是主要针对数量保护， 全章未出现“土壤污染防治”相 关内容。因此，需要进一步修订 土地管理相关法律和建立完善农 用地土壤污染防治法规体系。一 是把农用地土壤污染防治内容纳 入到《土地管理法》，使农用地 土壤污染防治得到更多的重视。二 是起草土壤污染防治法、农业化学 品投入管理法等国家法律，同时， 出台农药包装废弃物回收处理、废 弃农膜回收利用等部门规章。
    （作者系北京林业大学中国 农村土地问题研究所副教授）