其实，早在2006 年，在原国 家环保总局和国土资源部启动首 次全国土壤污染状况调查的同时， 原国家环保总局就开始着手土壤 污染防治立法的起草研究工作， 并形成了《土壤污染防治法》（草 案建议稿）及起草说明，只是一 直未列入全国人大常委会的立法 规划。第十二届全国人大常委会 将《土壤污染防治法》列入立法 规划，一方面表明国家对制定这 部法律的高度重视，另一方面也 意味着我国土壤环境问题的严重 性和解决土壤环境问题的紧迫性。

为什么要制定专门的土壤法律
    笔者认为，我国决定制定专 门的土壤法律有三方面的原因。
    其一，是我国土壤环境保护 和土壤污染防治的客观现实需求。 土壤是任何一个国家经济、社会 持续发展不可或缺的重要物质基 础。作为一种基本上属于不可再 生的自然资源，土壤保护及其污 染防治历来受到各国的高度重视。 因为，土壤一旦受到污染，不仅 导致其生产功能的下降，而且可 能导致其生态服务功能的破坏， 影响整个自然生态系统的平衡， 乃至威胁国家的生态安全。
    从《全国土壤污染调查公报》 公布的信息来看，我国的土壤环 境状况总体不容乐观，土壤污染 老账新账皆有，总体还在加重， 未得到有效控制。环保部李干杰 副部长曾明确指出：“中国的土 壤污染已经到了较为危险的程度， 如果再不加强土壤污染管理，恐 怕会出大问题。若放任不管，一 些地方吃饭将成问题。如不采取 有力措施，今后一段时间内中国 土壤污染加重的趋势将难以扭转， 土壤污染将成为影响公众健康与 社会稳定的重要因素。”保护土 壤环境，防止土壤污染的进一步 加剧已成为我国环境保护工作的 当务之急。土壤问题的解决，亟 待法律手段的介入。
    其二，我国现有的有关土壤 污染防治的法律规定不能满足土 壤污染防治的实际需要。
    严格地说，我国土壤污染防 治方面的立法并非完全空白。我 国现行环境保护的法律，如《环 境保护法》《土地管理法》《水 污染防治法》《大气污染防治法》 《固体废物污染环境防治法》等 法律中已有一些关于土壤污染防 治方面的法律规定。不过，这些 现有的法律规定已经不能满足我 国当前土壤环境保护和污染防治 的实际需要。一是这些法律规定 分散且不系统，缺乏针对性、可 操作性差，明显滞后于现代土壤 环境保护和污染防治的现实需求。 二是在这些法律中缺失土壤环境 保护和污染防治的基本法律制度， 这是最主要的。三是通过修改现 行相关环境法律、法规，难以达 到预期目的，而且不现实。必须 制定专门的法律方可满足我国现 实土壤环境保护工作的需要。
    其三，从国外土壤环境保护 和污染防治的立法情况来看，许多 国家均采取制定专门法律的办法 来规范土壤环境保护和污染防治 的活动，例如日本、德国、加拿大、 澳大利亚、格鲁吉亚、荷兰、丹麦、 韩国等都制定了专门的土壤法律， 并取得了良好的实践效果。

“土壤法”主要解决哪些问题
    一部法律不可能解决所有的 问题。我国正在制定的土壤法律主要应当解决哪些问题？关于这 点，立法起草机关、环境管理部门、 国内外的专家、学者等见仁见智， 认识并不一致。 、
    有的认为，“土壤法”主要 应当解决已经受到污染土壤的整 治或修复问题，其中包括污染土 壤的修复责任、修复资质、修复 方案、修复资金、修复验收等等。 有的认为，“土壤法”主要应当 解决已经受到污染的土壤问题， 但包括两大部分内容，一是已经 受到污染土壤的环境风险防控， 二是已经受到污染土壤的治理或 修复，这是一个问题的两个方面， 受污染土壤的风险防控不可或缺。 也有的认为，“土壤法”主要应 当解决土壤污染的预防和受污染 土壤的治理问题。以防为主，以 治为辅，防治结合，综合治理。 还有的认为，土壤法主要应当解 决土壤环境的保护、土壤污染预 防和土壤污染的治理等三个方面 的问题，不可偏废，缺一不可。
    上述认识，各有各的道理。 笔者认为，制定法律必须从本国 的具体国情和实际需要出发，制 定土壤法律亦如此。那么，我国 土壤方面的具体国情和土壤立法 的实际需求是什么呢？
    从现有官方公布的有关土壤 环境信息来看，我国的土壤国情 可以简要地用三句话来概括，第 一，全国土壤总超标率达16% 以 上，且以重金属污染为主；第二， 尽管土壤环境状况不容乐观，但 目前我国80% 以上的土壤仍为清 洁土壤；第三，历史遗留的土壤 污染场地或地块不在少数，潜在 的环境风险极大，理应当得到合 理的处理、处置。这就是目前我 国的土壤基本国情。由这一国情 所决定，我国土壤立法的实际需 求有四：一是保护清洁土壤；二 是遏制当前土壤污染的进一步发 展或加剧；三是严格防止新的土 壤污染的产生；四是管控已受污 染土壤潜在的环境风险，整治或 修复受污染土壤。
    由此，我国土壤立法主要应 当解决四个方面的问题。
    第一，保护清洁土壤，特别 是清洁的耕地土壤，防止清洁土 壤再遭受污染。这是土壤立法所 应解决的首要问题。虽然我国的土 壤污染形式比较严峻，但毕竟80% 以上的土壤目前是清洁的，暂时还 未受到污染。采取有效措施，加强 对清洁土壤的保护是土壤立法的 第一要务。第二，改善土壤环境。 所谓改善土壤环境包含两层意思。 一是提高土壤环境质量；二是防 止现有土壤环境质量下降，即通 常所说的“反降级”；第三，防 控已经受到污染土壤潜在的环境 风险。土壤受到污染并不等于就 对环境产生了危害，而是潜藏着 可能对环境产生危害的环境风险。 因此，防控受污染土壤的环境风 险是土壤立法理当解决的问题。  第四，受污染土壤的整治或修复。 土壤基本上属于不可再生的自然资 源，其形成需要经过数千年。必须 珍惜土壤资源。对于已经受到不同 程度污染的土壤，应当根据实际 需要和土地再利用的具体用途采 取措施进行修复。这是各国土壤 立法都应当解决的问题之一。
    环保部陈吉宁部长就“加强 生态环境保护”相关问题回答中 外记者关于土壤污染防治问题时 指出，我国的土壤污染防治面临 三大任务：其一，保护未污染的 土地；其二，处理正在污染的土地； 其三，管控和修复已污染的土地。 笔者关于土壤法应当解决的问题 的认识与陈吉宁部长关于我国土 壤污染防治法三大任务的看法， 似乎有些“不谋而合”。
    需要说明的是，在笔者关于 我国土壤立法应当解决的主要问 题的主张中，并未明确提出土壤 污染的预防问题，为什么？笔者 认为，预防土壤污染不是一部土 壤法律所能解决得了的问题。众 所周知，土壤污染主要是因为大 气污染、水污染、固体废物污染 环境等所导致或引起的。因此， 土壤污染的预防主要应当依靠《大 气污染防治法》《水污染防治法》 《固体废物污染环境防治法》等 关于污染防治的法律来解决。如 果这些污染防治的法律规定并执 行到位，土壤遭受污染的概率则 会大大降低，土壤环境客观上就 会得到保护，甚至大可不必制定 一部专门的土壤污染防治法律。 故此，土壤污染的预防主要应当 通过修改或完善有关大气污染、 水污染、固体废物污染环境防治 的法律来解决。土壤立法主要应 当解决土壤环境的保护、改善、 污染土壤的环境风险管控以及污 染土壤的整治或修复问题。
    （作者系教育部人文社科重 点研究基地武汉大学环境法研究 所教授）