我国土壤污染严峻形势，土 壤污染修复资金多来源于政府， 融资渠道单一，如何解决土壤污 染防治的融资问题，成为土壤污 染治理与修复的核心问题，迫切 需要创新土壤污染防治与修复治 理投融资机制，为土壤污染治理 提供资金保障，促进土壤污染防 治与污染场地修复，更高效率改 善土壤环境治理，为全面建成小 康社会提供保障。

投融资机制——“土十条”实 施的根本保障
    从国际经验看，土壤修复与 治理需要建立多样化的投融资方 式。
    由于土壤修复与治理投入 需求大，靠财政投入难以解决问 题，不少发达国家积极通过创新 投融资机制，扩大土壤修复资金 来源渠道，解决资金短缺问题。 英国积极出台政策鼓励私营部门 进入土壤修复行业，60% 的修复 资金来自社会资本。美国设立污 染场地管理与修复资金，即“超 级基金”，采用多样化的融资方 式，在超级基金成立到1995 年以 前，税收在所有融资渠道中占到 67.5%，财政拨款占到17.3%，其 他来源占15.2%，融资方式上趋向 于社会化，对弥补企业在清理污 染场地和民事赔偿受害人时出现 的资金不足问题，起到填补和完 善的作用。日本为鼓励企业实施 土壤污染投资，制定了一套有效 的扶持机制。2006 年2 月，日本 政策投资银行、住友信托银行以 及“绿色地球”专业土壤治污公 司等6 家机构共同出资设立了日 本首个污染土壤再生专项基金， 用于收购和治理大都市圈内被有 害物质污染的工业用地。
    从现实需求看，“土十条” 的土壤污染修复与治理任务的资 金需求量大。
    污染场地的土壤修复需要花 费巨额资金。“十二五”以来， 我国环保规划中仅有300 亿元中央 财政资金用于修复污染土壤，且 主要是对城市投入，对农业生态 环保投入不足，与土壤污染治理 任务需求相比存在较大差距。从 国际经验来看，与水、大气污染 治理相比，土壤污染治理的资金 需求更大，欧美国家经验还显示， 土壤保护成本、土地可持续管理 成本（重点是防控风险）与场地 修复成本基本上是1 ∶ 10 ∶ 100 的关系。加之我国因历史原因遗 留下来的土壤污染问题十分严重， 所以无论是削减存量、控制增量， 还是防范风险等都需要大量投入， 土壤治理的投入规模可能会达数 十万亿元，而现有的土壤修复资 金远远无法满足土壤污染治理的 需求。当前中国污染土壤调查评 估与治理修复工作的资金一般来 自政府相关部门，以及可以商业 化用的污染地块的土地开发商， 资金来源有限且难以保障，“土 十条”的修复与治理任务措施推 进面临资金供给不足的挑战。
    从面临的挑战看，健全的土 壤污染修复与治理的融资机制还 没有形成。 
    随着市场化经济体制的不断 完善，由企业、开发商、政府共 同承担土壤污染治理已经成为必 然趋势。然而，目前我国土壤污 染修复治理的制度环境尚不完善， 市场机制不到位，融资机制缺失， 无法有效调动和发挥社会资本力 量进入土壤污染修复治理领域的 积极性，土壤污染修复治理的产 业化、市场化、专业化难以实现。 同时，土壤污染修复与治理市场 化的配套支撑能力不足，公众参 与土壤污染防控的积极性、主动 性和巨大能量没有得到充分发挥。 因此，创新土壤污染治理与修复 的融资机制，建立健全土壤污染 治理与修复的绿色市场，形成土 壤污染防治与修复的长效机制， 将为污染场地的修复与治理提供 重要的资金保障。

三大投融资机制问题
    第一，投融资主体单一，投 融资渠道狭窄。
    从目前我国土壤污染投融资 资金来源看，财政投资占绝对多 数，外来资本和民间闲置资本较 少，且未发挥其应有的作用。土 壤污染治理项目资金绝大部分是 通过政府直接投入和间接融资（贷 款）获得的，与贷款相比，政府 直接投入比重不高。外资利用也 存在较大问题，我国可利用的外 资形式单一且规模较小，其主要 形式包括外国政府援助、捐赠和 来自世界银行的贷款等，数量非 常有限。民间资本市场尚不够发 达和完善，资本市场信息不对称 和市场准入机制成为民间闲置资 本进入土壤污染防治领域的障碍， 民间闲置资本未得到充分利用。 投融资主体单一、融资渠道狭窄 影响到土壤污染治理与污染场地 修复进程。
    第二，投融资规模相对较小， 融资效率也比较低。
    近年来，我国土壤污染治理 投资总量逐年加大，主要体现在 财政支出方面，2006 ～ 2010 年， 中央财政安排资金10 亿元，用于 首次全国土壤污染状况调查；2013 年3 月，中央财政安排8.27 亿元 资金，用于全国农产品产地的重 金属污染状况调查；2014 年3 月， 中央财政安排专项资金11.56 亿 元，支持湖南省长株潭地区污染 耕地开展修复治理和种植结构调 整试点工作。2005 ～ 2014 年，中 央财政测土配方施肥项目累计投 入78 亿元。“十二五”期间用于 全国污染土壤修复的中央财政资 金累计达300 亿元，约占环保投 资总量的4%。我国各地区也开展 了土壤污染防治的融资模式探索， 如2014 年1 月，由湖南省岳塘区 政府和湘潭城乡建设发展集团合 资成立的湘潭发展投资有限公司， 与永清环保大股东湖南永清集团 共同出资1 亿元组建“湘潭竹埠 港生态环境治理投资有限公司”， 探索PPP 模式治理重金属污染， 打破了行业发展的资金瓶颈。从 目前开展的土壤污染防治工作来 看，尽管全社会已经意识到了土 壤污染防治的危害，但与水污染、 大气污染防治相比，土壤污染治 理投入大、周期长、收益低、长 效机制缺，在现有投资机制下， 投资额远远不能满足土壤污染治 理与污染场地修复的资金需求。
    第三，投融资主体责权不分 明，投入产出模式不清晰。
    我国现行的环保投资体制投 融资权责部分，没有明晰政府、 企业和个人之间的环境责任和事 权，没有建立投入产出与成本效 益核算机制，没有充分体现“污 染者付费原则”和“使用者付费 原则”。我国缺乏一套完善的资 金筹措与投资管理机制，而土壤 污染治理主要依靠分散在各部门 的政府财政资金，资金申请程序 长，审核程序复杂，防治资金无 法保值增值。财政资金来源单一， 无法利用社会化融资渠道来筹集 资金，无法利用金融工具进行自 我增值，不具有保值增值的功能， 难以满足巨额的修复资金需求。 目前的土壤修复资金缺乏及时支 付功能，无法应对土壤污染修复 和赔偿。

修复与治理投融资机制创新
    第一，形成多元化的投资主 体结构。
    首先，各级政府要转变“政 府是土壤污染防治主要的投资主 体，企业等是配角”的惯性思维， 积极制定有关激励政策，为金融 机构、企业及个人提供良好的投 资环境，为各类环保投资主体创 造多样化的投资方式和服务方式， 将金融机构、企业和个人都纳入 到投资主体中来。其次，金融机 构特别是政策性银行可以适当降 低当地土壤修复行业企业获取贷 款的条件，大力支持有利于土壤 污染治理与修复的投资项目和信 贷融资。另外，按照“谁污染、 谁付费”的原则，落实企业土壤 污染防治资金投入主体责任， 推 进污染场地修复进程。
    第二，明晰土壤修复与治理 中的投融资主体环境事权。
    土壤污染是社会经济活动外 部不经济性的表现，需要政府、 企业和公众的共同努力，合理划 分政府、企业和公众在土壤污染 防治投融资中的事权，建立一个 以政府、企业和公众为投融资主 体的土壤污染防治投融资机制。 政府在制定土壤环境保护的法规 标准，建立土壤环境质量监测网 络，开展土壤评估调查，土壤环 境信息发布以及宣传教育，实施 典型土壤污染修复与治理试点示 范等工作中发挥好主导作用；企 业承担土壤污染减排的主体责任， 实施有关环境损害赔偿，以及土 壤环境保护技术设备和产品开发、 土壤污染修复与治理咨询等；公 众则自发监督企业的污染行为， 积极参与土地开发利用的环评工 作，购买有机绿色食品等。
    第三，建立促进土壤环境质 量改善的财政资金使用模式。
    中央和地方各级财政加大对 土壤污染防治工作的支持力度。 一是提高财政资金的使用效率。 中央财政整合重金属污染防治专 项资金等，设立土壤污染防治专 项资金，用于土壤环境调查与监 测评估、监督管理、治理与修复 等工作。各地区可以考虑统筹相 关财政资金，通过现有政策和资 金渠道加大支持，将农业综合开 发、高标准农田建设、农田水利 建设、耕地保护与质量提升、测 土配方施肥等涉农资金，更多用 于优先保护类耕地集中的县（市、 区）；二是财政基金的使用建议 采取资金使用绩效和土壤环境质 量改善导向，综合考虑各省的农 用地土壤安全利用率和建设用地 土壤安全利用率目标完成度以及 地方的治理投入努力来予以资金 分配；三是有条件的省（区、市） 可对优先保护类耕地面积增加的 县（市、区）予以适当奖励；四 是统筹安排专项建设基金，支持 企业对涉重金属落后生产工艺和 设备进行技术改造；五是制定实 施扶持有机肥生产、废弃农膜综 合利用、农药包装废弃物回收处 理等企业的财税激励政策；六是 在农药、化肥等行业，开展环保 领跑者制度试点，促进提升治理 绩效；七是加大政府购买服务力 度，推动受污染耕地和以政府为 责任主体的污染地块治理与修复。
    第四，拓宽土壤修复与治理 的社会化投融资渠道。
     土壤修复与治理必须积极拓 宽市场化和社会化融资渠道，充 分调动各方投入积极性。鼓励符 合条件的土壤污染治理与修复企 业发行股票，广泛地筹集社会资 金，提升公众的土壤环保意识， 增强工作主体意识；可以考虑发 行国债，吸纳民间资本和外资进 入土壤修复产业。相对于国债融 资、银行贷款，企业债券的融资 方式更主动，融资成本更低，政 府可出台有关优惠政策，对国内 机构投资者购买债券获得的利息 需缴纳企业所得税和资本利得税 适当予以减免等优惠政策，鼓励 投资人购买土壤污染治理与修复 公司发行的债券。另外，充分利 用股票市场的筹资功能，国家出 台有关优惠政策，鼓励和支持土 壤修复企业上市发行股票，如在 审批程序上对上市公司予以扶持。 通过社会融资实现土壤修复企业的筹集和扩张，增强企业的环保 投资能力；尝试发行土壤环境保 护彩票，鼓励从事土壤污染治理 与修复的企业优先上市等形式， 实现土壤修复产业与资本市场的 结合；充分利用国际金融组织的 优惠贷款，如亚行相较于一般传 统商业银行，其贷款年限长、利 率低，推动土壤污染治理与修复 产业的发展。
    第五，探索有效的土壤修复 与治理融资模式。
    单靠政府财政和银行贷款等 间接融资模式，将无法满足土壤 污染治理巨大的资金需要，这就 需要创新投融资模式来吸纳富余 的社会资本，投入到土壤污染治 理中。积极推进发展绿色金融， 发挥政策性和开发性金融机构引 导作用，推进企业环境信用体系 建设，建立绿色信贷机制，为重 大土壤污染防治项目提供支持， 探索建立土壤污染与修复治理的 绿色资本市场；积极推进政府和 社会资本合作（PPP）模式在土壤 修复与治理领域的运用，发挥财 政资金撬动功能，带动更多社会 资本参与土壤污染防治；一些有 条件的地方可以考虑建立地方性 土壤污染防治专项基金，搭建土 壤污染修复与治理的投资平台， 吸引社会资本进入；在总结前期 环境污染责任险试点的基础上， 有序开展重点行业企业的环境污 染强制责任保险试点，充分利用 保险工具分散土壤污染治理与修 复企业的环境风险。
    （作者系环保部环境规划院 环境政策部副主任）