最近发布的《长江经济带规 划发展纲要》（以下简称《纲要》） 中明确了流域生态环境改善的首 要战略目标。《2015年中国环境状 况公报》显示，长江干流近500 个取水口都不同程度受到岸边污 染带的影响，长江流域作为我国 重要的农业、工业和城市集聚区， 环境保护面临着巨大压力。通过 “统筹协调”“合作联动”持续推 进长江流域社会经济环境协调发 展，也是对我国推进流域综合管 理提出的要求。
    美国是一个多河流的国家， 密西西比河流域和田纳西河流域 等在历史上也经历了由于工业、 农业和人口发展导致的严重污染 阶段。美国在流域管理尤其保护 流域水质管理方面的经验，对我 国尽快建立和完善流域管理模式 具有一定的借鉴意义。

美国的流域水环境管理
    管理方法的确立
    美国国家环保局（EPA）从 20 世纪 90 年代起开始运用流域 管理方法管理水环境，1991年制 定了《流域保护方法框架》，强调通过多方合作来治理水污染，倡 导多方参与划定流域管理范围、 评估流域保护优先问题、制定管 理计划。美国流域管理突出的目 标是保护受威胁和修复被污染的 水体，最终目标是使流域水质达 标，水资源得到保护。在相关项 目财政资助方面，优先考虑对流 域整体水环境的改善和保护。如 美国环保局于1996年颁布了《清 洁水州周转基金资助框架》，要求 各州在项目筛选过程中整体考虑流域水环境问题，以使有限的资 金投入到对水质改善作用最大的 项目上。
    流域管理机构
    美国的水环境管理主要由各 州负责。州以下分成若干个水务 局，对供、排水和污水处理等诸 多水务统一管理。部分州还建立 了流域水质管理机构，如加州环 保局下设 9 个区域水质控制委员 会，跨加州 58 个县，依地表水 流域而建，分管辖区内的水环境 管理工作。经费来源于联邦政府、 州政府和排污许可证收费。
    美国跨行政区的流域机构主 要有流域管理局和流域管理委员 会两种形式。流域管理局以“田 纳西河流域管理局”为代表，该 管理局（简称TVA）依据《田纳 西流域管理局法》（1933）而成 立，TVA董事会是具有政府权力的 机构，由三人组成，直接向总统 和国会负责，有专门的经费和高 度的自治权。流域委员会是一种 政府、企业以及民众共同合作的 管理模式，是美国较常见的综合 管理组织形式，其代表是“特拉 华流域管理委员会”。委员会成员 由流域内各州州长和联邦政府代 表组成，不受联邦和州政府单独 的行政干扰。密西西比河/墨西哥 湾流域营养物质工作组也是一个 跨区域的机构，由联邦EPA、农 业部、内政部、商务部、陆军工 程兵团和12个州环保和农业部门 组成，目的是控制密西西比河流 域富营养化问题。
    美国流域管理内容
    各州制定水质标准，并通过 流域规划落实。美国《清洁水法》 规定的水质标准主要包括指定用 途、水质基准和反退化政策3个核 心内容。指定用途要求州政府必 须在考虑核心用途和下游水体要 求的基础上，明确本州各水体的 具体用途；水质基准要求各州科 学设定水体的定量和定性指标， 制定执行方法；反退化政策强调 “水质只准变好，不能变坏”，特 别是当水体的自然水质优于现有 水质标准时，禁止导致水质降低的 任何排放行为。此外，各州通过制 定一系列标准、行动计划来具体执 行联邦和州的法律法规。如，加州 环保局制定的《州水质管制规划》 是州水质管理的纲领性文件，包括 两类：一类是适用于州内所有水体 的，由州“水资源管理局”制定颁 发；另一类是适合某一特定地区 的《区域规划》，由州区域水质管 理局负责制定实施。
    制定水质达标规划。为流域 内未达标水体制定水质达标规划 是美国最重要的水环境管理制度 之一，由州长签字，联邦EPA批 准后执行。州水质达标规划主要 包括：对点源排放限值尤其是基 于水质排放限值的规定；对非点 源实施最佳管理实践的要求；对 于已经污染的水域，在特定时间 内对特定的污染物建立日最大污 染负荷量（TMDL），并分配到具 体的污染源等。州需要每两年向 联邦提交水质报告，评估区域内 所有水体的水质状况和《清洁水 法》相关控制计划的改善效果， 以及未来需要采取的行动，所有 报告中反映的问题都需在州下一 阶段的水质达标规划中体现。
    对流域内点源的管理实施基 于水质的排污许可证。《清洁水 法》规定建立国家污染物排放消 除制度（NPDES），所有排入美 国天然水体的点源必须获得由联 邦或州颁发的排污许可证。许可 证是管理点源的核心手段，而排 放限值则是许可证的核心内容， 包括基于技术和基于水质的排放 限值，不仅确保了点源排放不对 水质造成影响，也避免了高品质 水体进一步退化的风险。最初的 排污许可证仅依据技术排放标准 制定，后来发现即使所有的点源 都达标仍不能使水质达标。因此 《清洁水法》规定必须要为点源制 定基于水质的排放限值，实施最 严格的控制来保证水质的持续改 善，这也是美国的排污许可制度 在发展过程中逐渐积累的经验。
    实施日最大负荷管理计划（TMDL）。“日最大负荷”是指一 个水体能够承受并能够满足水质 标准的一种污染物的日最大排放 总量。该计划是针对已经污染、 未达水质标准的流域内水体，制 定单独的控制战略。具体做法是： 各州首先对未达标水体进行甄别， 然后根据污染程度的严重性和指 定用途对水体进行排序，对排在 前面的水体制定某项污染物的日 最大负荷量，并分配到具体的点 源和非点源。在该计划内的点源， 需要根据控制目标反推污染物排 放限值，并写入许可证。同时， 在TMDL计划内，允许点源和非 点源之间的交易，这也为流域内 综合管理点源和非点源提供了新 的思路和模式。目前TMDL计划 主要是针对非点源控制，由于模 型复杂、耗时长以及耗资巨大， 目前实施的TMDL计划以及适用 的污染物仍较有限。

对我国的启示
    实施流域管理，建立多方协 调的权威管理机构。美国的水环 境管理无论从机构设置，还是从 水环境规划的制定和联邦项目投 入来看，都是在流域的基础上开 展的。我国目前以行政区为水环 境管理边界显然不符合外部性内 部化的基本原则，“中央政府—地 方政府—污染源”的管理模式易 导致政府失灵。因此，在责任的 划分上可以考虑行政区，但管理 上一定是按流域进行管理。我国 目前推行的“垂直监管”模式将 责任上移，是一种进步，但仍属 于过渡形式，水环境管理最终仍 须采用流域管理。中国的流域管 理目前尚没有一个统一而权威的 机构，建议建立一个独立的中国 流域环境管理委员会，由各相关 部门包括环保部、水利部、国土 资源部、财政部、农业部等和各 地方政府以及相关干系人共同组 成，针对国家级流域的环境保护 进行统一规划，构建一个综合决 策平台。划分区域设置区域流域 环境管理办公室，作为流域环境 管理委员会的派出机构。
    加快制定流域规划导则和规 范。美国除了《清洁水法》等相 关法律对流域管理提出了具体要 求外，还制定了规划指南和相关 手册等，如《美国流域水环境保 护规划手册》对流域规划编制的 数据收集、问题识别、污染负荷 评估、目标确定、方案制定等提 供了技术路线和方法。部分州环 保局也制订了本地区流域规划指 南和流域评估手册以指导流域管 理。中国应尽快出台流域规划指 南和相关技术规范，确定流域规 划制定的方法和程序，强调规划 制定中的公众参与和效用分析， 明确规定实施的责任主体、手段 以及监督与惩罚机制等。
    完善地表水质标准，实施基 于地表水质的点源排放限值，并 通过排污许可证落实。美国完善 的水质标准体系是制定流域规划、 控制污染源排放、实现流域水环 境改善的基础和保障。我国的地 表水质标准还不完善，尤其是缺 乏水质基准研究和禁止水质退化 的反退化原则规定。因此，我国 需要加快相关基础研究，并尽快 将反退化原则纳入我国水质标准 体系和相关法律，宣示国家保护 水质的决心和意志。对于点源排 放管理，我国还没有建立类似美 国的排放标准体系，尤其没有明 确的点源基于地表水质的排放限 值。但考虑到我国已经执行的建 设项目环境影响评价具有基于地 表水质确定排放限值的功能，因 此，可以在现有环评技术的基础 上制定和完善相关技术规范，指 导许可证的编写者计算基于地表 水质的点源排放限值，通过许可 证实施来保证地表水质持续改善。
    建立流域内点源和非点源综 合管理方式。美国长期以来对于 单独管理非点源并没有很好的办 法。TMDL计划实际上是一种从点 源到非点源管理控制的战略转移， 点源和非点源都被整合在该计划 内，构成一个流域污染源综合管 理体系。TMDL计划的思想可以被 借鉴到我国的流域管理中，为未 达标水体制定限期达标规划，制 定特定污染物的减量计划和分阶 段目标，并将其分配到具体的污 染源。点源可以通过满足基于水 质目标和减量计划计算的排放标 准达到要求，也可以和其他点源 进行交易，还可以与非点源排放 者进行合作或交易，非点源通过 源头控制以达到最终污染物排放 量的削减。由此形成一个基于水 质目标、点源和非点源整合控制、 流域整体改善、成本收益较好的 流域综合管理及共治体系。     （作者系河北大学经济学院副 教授、硕士生导师、博士，研究 方向：环境政策与管理）