生态补偿，是我国 针对区域性或流域性生 态保护和环境污染防治 等领域，基于“受益者 付费和破坏者付费”原 则，制定的一项环境经 济政策。由于面对的问题是寻求公 共资源的最优配置，生态补偿的政 策意义就是进行公共产权资源的分 配和运营，这样一来，生态补偿便 自然转化为制度经济学中经常谈及 的产权分配问题。

生态补偿的政策沿革
    早在2005年《国务院关于落 实科学发展观加强环境保护的决 定》文件中，我国就曾明确要求： “要完善生态补偿政策，尽快建立 生态补偿机制。中央和地方财政 转移支付应考虑生态补偿因素， 国家和地方可分别开展生态补偿 试点。”在2011年国家《“十二五” 节能减排综合性工作方案》则明 确要求改进和完善资源开发生态 补偿机制，开展跨流域生态补偿 试点工作。2015年，新《环保法》 和《关于加快推进生态文明建设 的意见》将“生态补偿明确为生 态保护补偿，要求建立、健全生 态保护补偿机制，使受益者付费、 保护者得到合理补偿”。而首次 以专门性文件论述该问题，则是 2016年4月28日，国务院办公厅印 发的《关于健全生态保护补偿机 制的意见》（以下简称《意见》）， 其中明确要求建立生态保护横向 补偿机制，以实现不同区域的生 态环境保护和绿色发展。这也是 首次在顶层设计层面，详细规定 了如何实现从以行政手段为主向 综合运用法律、经济、技术等手 段的转变，特别提到将生态补偿 和精准扶贫相关联，实现不同地 区、不同利益群体的均等化发展。 经过近十年的政策演变，生态补 偿的针对性和可操作性越来越强， 具体如上图：
    由于水资源关系人群健康保 障，具有资源性、能源性特征， 沿江沿河流域存在的上下游污染 争端较大，因此流域生态补偿最 早作为我国试验生态补偿的方向 陆续开展。具体的典型实践便是 2011年起的新安江流域试点，该 项目由财政部和环保部牵头，每 年安排补偿资金5亿元的全国首个 跨省流域生态补偿机制试点，在 新安江启动实施。各方约定，只 要安徽出境水质达标，下游的浙 江省每年补偿安徽1亿元。2014 年经环保部监测，新安江水质达 标三类水体，水质优良。这类横 向生态补偿机制办法，主要是以 地方补偿为主，中央财政给予支持。目前类似进行的还包括京津 冀水源涵养区、广西广东九州 江、福建广东汀江— 韩江等跨 地区生的生态补偿试点，未来沿 长江经济带也将陆续开展类似试 点。
    我国目前的流域生态补偿试 点，主要分为政府主导和自发交 易的两种模式：第一类政府主导 的生态补偿模式，具体案例包括 北京市对密云水库水源地的补偿、 浙江省小舜江上游汤浦水库的补 偿、跨界（省界）的东江源区财 政转移支付与水电费补偿、千岛 湖流域的生态补偿、浙江省金华 —磐安异地开发模式等。第二类 自发交易模式，基于市场交易的 生态补偿成功的案例有浙江省德清 县生态补偿长效机制、云南保山 市小寨子河的水购买协议和苏帕河 流域水电公司补偿支付模式等。 生态补偿需发挥市场作用
    对于流域性的生态补偿，以 往的认识主要集中于水资源的物 理属性层面，例如其流动性、规 模性、涵容性、自净性等；一旦进 入生态补偿市场，就不得不充分认 识水资源的市场属性，特别是对于 水资源附加值的认识，这其中包括 防洪灌溉、发电供水、航运输送、 形成生态湿地等。 作为流域环境污染，与大气 的扩散性、土壤的累积性不同， 流域生态补偿更应包括环境系统 的空间维度，其涉及的迁移空间 更大更多，包括污染转移、沿流 域的经济社会发展强度、上下游 的政治谈判等。但无论是以何种 形式开展的生态补偿，本质上都 会涉及两大核心问题：一是水权 的明晰；二是环境产权的有效分 配。这都需要“市场”这只“看 不见的手”发挥作用，具体分析 如下：
    首先，应该明晰流域补偿产 权再分配的本质意义。这是建立 水权补偿制度的核心，也是解决 流域生态补偿的逻辑起点。按照 Coase定理，如果上下游产权明确 界定，没有交易成本，而且整个 区域追求自我效益最大化，可获 得帕累托最优的环境配置。最终 的环境质量将独立于产权的最初 分配。水资源的相对稀缺，造成 了水权制度的产生，而生态补偿 背后的再分配，决定了交易成本 是实施该制度的关键。实践中所谓流域补偿的难点，也正在于通 过量化环境禀赋与区位优势，界 定当地的水权或资源价格。
    其次，流域生态补偿的定价 权应放手于市场化。在补偿中， 涉及水资源量化定价，该过程实 质就是资源的价格化。沿流域分 布的不同区域，由于发展阶段、 人口密度、区位优势、文化价值 各不相同，水资源的产权意识和 分配方案也各异。对水资源价值 的不同认识，会给水资源的补偿 带来极大困难，而这恰恰是生态 补偿体现价值的关键步骤。借鉴 国外的经验，是通过纵向转移支 付经验调和地区间利益，通过上 下游的谈判最终达成契约，这个 过程也就是通过市场的力量达到 价格的定位。
    更进一步讲，价格机制作为 一种生态补偿市场化的有效手段， 还能促进政府的财政转移支付或 设立各类生态保护公益基金，特 别针对未来构建的中央、省、市 县、乡镇甚至到行政村的层级转移 支付体系，无疑能够降低政策执行 的成本，政府方自然回归至政策执 行效果的监管角色，避免有些受偿 地区借补偿途径行生财之道。
    再次，流域的生态补偿需要 重新回答“自然资源如何市场化” 的命题。补偿的市场化过程本质 就是进行产权交易的过程，在产 权明晰的基础上，由补偿过程产 生的交易行为，涉及“如何有效 降低交易成本”这一经典的制度 经济学问题，也是生态补偿无法 回避的难题。在此基础上，如何 细化产权又将是保证补偿公平的 基础，例如耕地产权是农民生存 的依靠，承包权、使用权、转让 权、抵押权等由产权衍生的细分 权利，必须得到强有力保障，否 则，笼统的归为国家公有，只会 演变为拉生态补偿的大旗侵占农 民的合法权益。
    即使如此，细分后的产权更 需要与具有“环节性”的政策制 度进行配套，于是，如何有效平 衡细分权利和不造成交易成本的 冗余，将考验各级政府的智慧。 一旦该问题能够圆满解决，便能够 推广至排污权交易、碳交易市场、 水权交易等。补偿环节的设置过 高，交易成本会惊人；补偿环节过 于笼统，又失去了产权意义。
    但仅仅通过市场定价，只是 流域生态补偿的基础。由于流域 补偿牵涉跨区域、跨省份的现象， 这便产生“如何发挥政府管理” 的问题。作为政府方，无疑应承 担统筹调配的作用，即更有效地 配置资源，包括用水管制、航运 水道建设、防洪筑坝、建设沿线 水电站等。在这类公共利益的基 础上，流域补偿便表现出其复杂 性，例如通过建造防洪大坝，用 以防止水灾，在上游居民免受灾 害的时候，所有下游财产所有者 都自动得到了保护。此时，大坝 所获取的社会利益超过了建造及 运营成本，但下游受益者的成本 无法量化，这样的问题也只有政 府方才能够解决。不仅如此，由 于水资源的外部性效应，比如游 船休憩、沿岸湿地形成、运输航 道等，会产生较大的正向溢出效 应，这将使上下游得到环境改善， 政府在其中才能发挥资源的统筹 作用。

生态补偿需要政府统筹
    由于我国流域部分地区既是 生态敏感区或脆弱区，又是经济 发展贫困区，在流域生态补偿中， 政府方角色更要凸显，即必须同 时兼顾“生态补偿”与“精准扶 贫”两大主题，达到“一石二鸟” 的效果，具体考虑如下：
    第一、流域补偿主体应以 综合各地政府划定的主体功能区 为考虑因素。根据2011年发布的 《全国主体功能区规划》规定，我 国根据不同区域的资源承载力、 现有开发密度和发展潜力等因素 将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四 类。其中区域的经济发展强度和 社会发展阶段是区域主体功能定 位识别的关键，这在流域划定受 补偿地区和支付地区提供了现有 的政策支持，为瞄准补偿受益主 体和保护主体提供相应依据。一 般来说，在流域范围内，优化开 发区域与重点开发区域的资源承 载力较强，限制开发区与禁止开 发区大部分是生态敏感区，在该 功能分区背景下，流域生态补偿 应该更加注重主体功能，这其中 必须参考政府方的通盘规划。
    第二、流域补偿应考虑当地 的城镇化阶段。长期而言，流域 涉及的各地城市化，无疑会以各 地方政府的政策为导向，除了货 币化的生态补偿外将更多使用非 货币化的形式，例如优先帮助生 态敏感区的百姓进城，如生态移 民、造福工程等，转移的人口， 须为其在城镇的生存提供有利的 政策保障，包括技能培训、安排 就业、基本公共服务（教育、医 疗等）的供给等生存扶持，最终 达到为保护生态环境注入新活力 并达到绿水青山，促进生态敏感 区的转型发展并起到扶贫作用等 目的，这些都必须由政府参与甚 至主导。
    第三、生态补偿后的活动须 得到政府方的有效监管。流域的 生态补偿目标是降低人口经济活 动的强度。由于生态补偿的受助 地区往往是生态脆弱区或敏感区， 政策执行的成绩在于该区域内人 口经济强度得到下降，这需要政 府方加强监督和验收，建立一套 完善的监测评估体系和监管办法。 在评估体系方面，综合运用效果 评价法、随机评估法、收益损益 法等方法，逐步建立资源环境评 价体系，健全重点生态功能区、 上下游相邻横断面和左右相邻中 线断面上的水量水质自动监测网 络，及时提供动态监测评估动态。 在监督管理方面，建立生态补偿 金使用绩效考核评估制度，严格 考核各财政专项补偿资金的使用 绩效，建立科学合理的考核评价 机制，完善环境质量的评价指标 和标准体系，对利用生态补偿资 金挪为其他开发利用的行为要进 行法律追责。
    （作者单位：复旦大学环境科 学与工程系）