当前，我国正在进行固定污染源管理制度的改革，排污许可证制度便是其中一项基础管理制度，建立这项制度是环境管理精细化的必由之路，是依法厘清环境责任、遏制环境污染与破坏的根本手段。排污许可证制度的改革有一个重要的内容，就是完善排污单位自行监测、自主记录和自行报告的排污监测管理体系。简单说，就是排污单位作为责任主体，有责任说清楚自己究竟排放了些什么污染物，排放了多少污染物，怎么排放的污染物，如果排放超出规定要求， 原因是什么。

自行监测助推环境制度改革
    排污单位自己负责说清楚自己的排放状况，这是法律的要求。《环境保护法》第四十二条明确规定， “重点排污单位应当按照国家有关规定和监测规范安装使用监测设备，保证监测设备正常运行，保存原始监测记录”；第五十五条要求，“重点排污单位应当如实向社会公开其主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况，以及防治污染设施的建设和运行情况，接受社会监督”。
    企业自行监测、自证排放的科学化、规范化、制度化，是实施排污许可证监管功能的基本保障，自行监测制度的建立也为环境信息公开、环境影响评价、环境保护税等环境管理制度、排污权交易的环境政策的实施提供了支撑和保证。从这个意义上讲，在开始建立排污许可证制度的同时，适时建立和完善自行监测制度是非常必要的。
    目前，环保部已经发布了《排污单位自行监测技术指南 总则》及《排污单位自行监测技术指南 火力发电及锅炉》《排污单位自行监测技术指南 造纸工业》三项环境保护标准，正在制定其他重点行业的自行监测指南，并将随着排污许可制改革的推进，逐步覆盖所有排污行业。可以看到，这些文件都阐释了改革的精神，提供了改革落地的技术依据，正在推动改革有序推进。

改进方向
   但是，排污许可证制度的改革还必须与环境监管和监测制度的改革同步进行，目前我国排污监测制度还存在一些主体责任不清、职能不明确、功能冲突的问题。
    首先，需要改革自动监测制度
    国家环保总局2005 年发布的《污染源自动监控管理办法》规定，自动监控系统经环境保护部门检查合格并正常运行的，其数据作为环境保护部门进行排污申报核定、排污许可证发放、总量控制、环境统计、排污费征收和现场环境执法等环境监督管理的依据， 并按照有关规定向社会公开。
    但是，《污染源自动监控管理办法》存在一个很大的问题，就是主体责任不明确。如第十三条规定： 自动监控设备的建设、运行和维护经费由排污单位自筹，环境保护部门可以给予补助。但并未明确自动监控系统的运行和维护是谁的责任。多年来，实际操作中普遍的情况是环保部门在帮企业做监测，或由环保部门委托的第三方来执行。排污企业自己无权进入自动监测的控制室。
    后来，《环境行政处罚办法》第三十六条规定， 环境保护主管部门可以利用在线监控或者其他技术监控手段收集违法行为证据。经环境保护主管部门认定的有效性数据，可以作为认定违法事实的证据。
    可是，由于自动监控的运行维护责任主体不明确，在国家规定的自动监控系统的强制检定、定期校验等环节上难以执行到位，另外，在产生超标排放的记录时，企业对自动监控数据的准确性等常常提出质疑，导致环保部门难以依据自动监控的数据作为有效的法律证据对企业进行监管。同理，自动监控数据作为排污收费的依据也存在同样的问题，导致很多地方排污费的征收弹性很大，经常是“议价收费”。而一旦“费改税”，作为税收的依据，排放的数据就必须是经得起推敲和检验的。从顺利推行环境税的角度， 在线监控制度也必须改革。
    目前的排污许可制改革，从发展方向上来说，会赋予企业完全的监测自主权。首先是自行监测系统的安装，不应该再由政府买单或者提供补贴，运行可以交付第三方运行，人员的资质也不应该由环保部门认证。设备仪器的标准化和有效性认定，也不属于环保部门的职能范围。企业应完全自行负责监测设备的运行维护以及数据的有效性，而环保部门要做的只是审计企业的排污台账，并对排放行为进行监督性的监测。
    新出台的《水污染防治法》等法律还规定，重点排污企业应该安装自动监测设备，还需要与环境保护主管部门的监控设备联网。《环境保护税法实施条例》（征求意见稿）有如下规定：
    纳税人申报的污染物监测数据与环境保护主管部门传递的相关数据不一致的，税务机关应当按照下列方法处理：
    （一）纳税人按照自动监测数据计算应税污染物排放量的，以环境保护主管部门传递的数据为准计算确定纳税人的应纳税额；
    （二）纳税人按照监测机构出具的监测数据计算应税污染物排放量的，以纳税人申报数据与环境保护主管部门传递数据孰高原则计算确定纳税人的应纳税额。
    排污许可证实施之后，会建立统一的信息平台， 企业实施自行监测，自主记录和报告，所有数据汇总到全国排污许可证管理信息平台，有且只有一套数据。此外，这套数据也与税务部门联网，成为企业缴纳环境保护税的依据。这套数据的来源是企业，监督和修正的权限在环保部门，而不应该再出现企业一套数据， 环保部门一套数据的情况。
    根据以往经验，这种两套数据情况的出现有一个重要的原因：企业自己的在线监测数据有完整的记录，而通过环保部门的联网系统传递的时候可能会出现“掉数据”的情况。有时候是企业故意造假隐瞒， 切断联网，有的时候则是因为无线传输技术本身的原因，总会有一定比率的传输中断现象。
    过去企业缴纳排污费，会直接向环保部门申述。因为排污许可证制度和台账的缺位，企业的申述往往难以得到环保部门的认可。但是，基于排污许可制度的完善，这种局面将得到改变。如果政府通过监督性监测或者台账审计发现企业的监测数据造假，可以通过物料衡算等方式计算、认定企业的实际排放量，并在全国排污许可证管理信息平台上确定。如果发生在线监测因为技术原因“掉数据”的情况，企业能有完整的证据链“自证清白”，全国排污许可证管理信息平台上依然应该是企业的数据，政府端的监测系统只应该作为一个监控异常和比对参考的平台，而不能作为权威依据。如果这种格局不确立，那企业自行监测的主体责任依旧不能落实到位。也不能真正落实、实施排污许可证、环境保护税等环境保护监管制度。
    第二，需要提高监测能力
    总的来说，应该由政府通过行政许可行为提出要求之后，企业落实主体责任履行监测义务，然后通过市场的作用培育技术和能力。
    客观地说，目前我国的监测市场还有待完善，原因有三：
    （一）对重点污染源的监测长期由政府主导，有的地方是环保局下属的监测站在执行；有的地方是政府通过统一的招投标，委托第三方进行。客观上造成一定程度上区域市场的垄断，第三方缺乏竞争。
    （二）长期以来，我国的总量减排制度作为环境管理的“抓手”，将注意力集中在二氧化硫、氮氧化物、COD、氨氮四种主要污染物上，对其他种类污染物的关注不足导致了监测力量没有得到很好地培育。尤其是基层环保执法和监测人员在日常检查中，通常只具备对几种主要污染物的检测能力。例如，某欠发达省份直到2016 年，全省都没有一家监测机构具备监测火电厂烟气排放中汞的资质。这种情况下，即便是排放标准中已经有了这项污染物及其限值要求，汞的排放量在该省也将完全处于监管盲区。
    （三）达标排放没有得到落实。中国有很多排放标准，在对特征污染物尤其是对有毒有害物质的监管要求上已经与国际接轨，比如说石油化工行业和石油炼制行业的排放标准等等。但是由于政府的监管重心偏移，以及企业自行监测的责任没有得到落实，导致很多特征污染物处于失控状态。
     如今，我国工业门类已相当齐全，工业技术也已达到国际水平，但我们对生产各类产品所带来的污染物的认识和控制都是不足的，尤其是没有形成监测的刚性市场需求，相关环保产业没有很好地发展起来。
    当下，如果要真正推动企业的全面达标排放， 环保部门还没有能力依靠监督性监测的方式全面覆盖所有企业的所有污染物，靠“运动式”地搞“全面达标”是治标不治本，所以只能依靠企业自行监测的刚性需求催生的监测能力、监测技术和监测市场。这就意味着第三方监测的政策格局需要打开，一方面， 政府需要完善各行业与排放标准相对应的污染源监测的技术规范、标准；另一方面，要打破地方保护和垄断壁垒，调整对第三方的资质管理模式，有序引导市场，推动自由竞争和行业的壮大。
    第三，依证执法需要得到保障
     系统规范化的自行监测制度在初期推行的时候， 会导致各行业企业的运行成本有一定程度的上升。根据环保部环境工程评估中心2015 年的一项调查显示， 全国各地被调查企业需要应对的环保监督管理检查次数平均为17 次/ 年。其中，河北一家企业，一年接受各级监督检查、调研和应对重污染天气的督查共计121 次。
    企业自行监测、自主记录台账和定期上传执行报告到国家排污许可信息平台的管理规范确立以后，不仅可以大幅度减少重复低效的行政管理成本投入，企业也会因此减负。另外，守法企业也能更加精细化地实施管理，降低环境风险，减少事故率，增强竞争力。
    这就意味着两方面的改变：
    自行监测（而不仅仅是在线监测）、台账记录、合规报告等排污许可的管理要求得到法律的保障。尽管目前的《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》等明确了国家依法实行排污许可制度，应持证排污的企业不得无证排污。但是，对违反许可证的要求，尤其是违反申请材料真实性完整性承诺、违反自行监测、记录、报告等载明事项要求的情形，并未做出任何罚则的规定。如果这些过程管理不能得到贯彻落实，那许可证依旧只能实现末端管理，无法构筑有效的“证据链”，排污许可证也无法实现其真正的价值。因此，需要在立法上有所突破，赋予许可证本身（而不是它所统一记载的达标排放、总量控制、在线监测等内容）以法律地位，许可证上载明的要求即是法律的要求。目前的《环境保护法》和《水污染防治法》等法律都存在这样的遗漏，所以，《排污许可条例》必须取得突破，明确相关规定。
    执法检查的制度需要改革。无论是企业还是政府，都要转变思维，建立互信前提，将企业的自行监测和台账记录、定期报告作为企业守法的主要依据， 对排污企业实现全覆盖的执法检查的主要方式应该转向台账的审计，辅以有的放矢的监督性抽查，彻底改变过去重复低效的“猫捉老鼠”执法套路。而监督性的检查则需要以排污许可证为依据，建立技术规范和操作手册，将许可证上对企业的要求简明扼要地转换为检查的列表，不仅仅是对污染物排放浓度的抽查检测，包括管理措施是否执行到位，监测和台账记录的频次是否符合规范，储存方式是否符合要求等等，都需要通过监督性的抽查来督促企业执行到位。
    （作者单位：中国人民大学环境学院）