2016 年12 月25 日，第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过了《中华人民共和国环境保护税法》（简称环保税法），决定自2018 年1 月1 日起开始施行。自环保税法施行之日起，依照本法规定征收生态环境税，不再征收排污费。这项改革税费负担保持基本不变的原则，实现了排污费向环保税制度平稳转移的目标。
    环保税制度的确立可以说是中国税制历史上非常有意义的一次税制改革，成为环境治理手段创新的重大变革，对推动全面提升生态文明有着非常显著的意义。与一般税种不同，环保税的自身特性决定了其征管有着与众不同的特点。

税务与生态环境部门须妥善协同
    环保税是一个高度技术化、专业化的税种，必须要求税务部门与生态环境部门之间进行妥善协同。环境保护税的征税对象包括大气污染物、水污染物、固体废物和噪声，其计税依据是按照这四种应税污染物的排放量及污染当量折算而来的。环保税税基的监测是一个具有非常强的专业性和技术性的工作，单凭税务机关自身难以胜任，必须借助生态环境部门的专业监测力量来确定税基。因此，税务部门和生态环境部门在征管程序方面要明晰权责关系，建立一套彼此协同、配合的征管机制。
    关于这一点，环保税法第二十一条规定，“依照本法第十条第四项的规定核定计算污染物排放量的， 由税务机关会同环境保护主管部门核定污染物排放种类、数量和应纳税额”。
    但是，这个“会同”如何理解？有以下模式：第一种是“纳税人向生态环境部门申报，生态环境部门核定，税务机关征收”。这种模式是纳税人首先向生态环境部门进行申报，然后由生态环境部门进行核定后，将核定结果送达税务机关依法征税入库。第二种是“纳税人向税务部门申报，生态环境部门核定，税务机关征收”。这种模式是纳税人首先向税务部门进行申报，然后由生态环境部门进行核定后，将核定结果送达税务机关依法征税入库。第三种是“纳税人向税务部门申报，生态环境部门和税务机关共同核定，税务机关征收”。这种模式是纳税人首先向税务部门进行申报，然后由生态环境部门和税务机关共同参与核定，然后税务机关依法征税入库。
    在选择适合于我国的模式时，我们需要考虑：一是法定原则。按照现行税收征管法第二十五条规定， “ 纳税人必须依照法律、行政法规规定或者税务机关依照法律、行政法规的规定确定的申报期限、申报内容如实办理纳税申报，报送纳税申报表、财务会计报表以及税务机关根据实际需要要求纳税人报送的其他纳税资料”。向税务机关进行纳税申报是纳税人的法定义务，因此，上述第一种模式难以符合现行征管法精神。二是公平原则。在环保税征管中，我们需要客观、精准、公平地测定税基。如果由生态环境部门单方面来测定税基，倘若纳税人自行申报结果和环境部门测定的税基有着明显差距时，那么税务机关在申报后对此差距的分析、核实的成本会大大提高。此外， 环保税属于地方税，地方政府往往为了发展区域经济采取各种手段，放松环境管制是其中的一个手段，如果由生态环境部门单方面测定税基，不利于地方政府正确发挥积极性。由税务机关和生态环境部门共同参与对于税基的核定，能够建立专业化制衡的机制，有利于发挥环保税在保护生态环境中的功能作用。因此，上述第三种模式“纳税人向税务部门申报，生态环境部门和税务机关共同核定，税务机关征收”，无疑是一个较好的选择。

构建信息集成机制
    我们需要构建生态环境部门和税务部门在环保税征管中的信息集成机制。实现环保税的有效征管，关键在于减少征纳双方之间的信息不对称。
   十九大报告提出，“必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性”。习总书记也指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”而传统的政府管理体制，比如机构职能设计、业务流程、绩效考核等，根源于工业社会下的分工方式，不同部门各管一摊，职责明晰、边界分明、分工清楚，但随着社会经济活动的跨区域及流动性日趋成为当今社会经济运行的重要特征，传统政府职能方式受到严重影响，同一区域的不同部门甚至跨区域的不同部门之间的信息共享成为应对这种问题的关键。事实上，环保税法第十五条明确提出：“环境保护主管部门和税务机关应当建立涉税信息共享平台和工作配合机制。”
    因此，环保税征管的重要核心是如何建立生态环境部门和税务部门之间的信息集成体系，切实提高环保税征管能力。信息集成的基础是生态环境部门和税务部门之间的征管职能集成，按照职能集成的理念来推动两个部门之间的环保税涉税信息采集、处理、利用，从法律层面明确信息申请、使用、流动、共享、反馈、督办的机制，建立信息的闭环管理机制，打破涉税信息应用的目标与规则，从服务于各自部门的业务流程，转变为服务于环保税征管的系统、整体、协同治理为目标，以信息流动和提高信息的集成效率为手段，建立自上而下的涉税信息集成框架设计以及流动、共享规则，重塑政府治理的信息体系。

与其他环境规制手段相配合
    环保税征管要与其他环境规制手段相协同、配合。我们需要深入思考环保税的功能设计和其他环境规制手段的关系，比如排污许可证、污染物总量控制制度等。无论环保税还是其他环境规制手段，最根本的目标在于如何从根源上解决污染物产生的源泉。对于恶意排放行为，不仅要用重税的方法提高排污的代价， 最根本的是要用其他规制手段来予以惩罚，比如吊销其排污许可证。这里就衍生出一个重要问题，即一个主体在多大程度上排放污染物是可以征税的。生态环境可以承载的环境污染总是有极限的，大自然对污染物的消纳能力总是遵循一定的自然法则，我们需要为污染物设定一个极限值，一旦超出这个极限，那么排污行为便严重违反了人类可持续发展的原则。
    开征环保税后，并不是为任意排污行为找到了一个合法化的借口，而是仍然需要在污染物排放总量控制下让税收发挥调节作用。所以说，在污染物排放总量限度内，企业排放污染物是合法的，并且需要按照环保税法，承担相应的社会成本。但是一旦企业排放污染物超出限度，那么排污行为就不是环保税法所调节的范围，而是需要直接用环境规制手段来进行治理。对于有些偷排行为，更是要用法律手段严厉打击， 确保社会公平、正义。因此，环保税制度与其他环境规制手段是相互协同、配合的关系。

面临诸多待解难题
    环保税征管本身面临着很多技术性难题需要克服。与一般税种不同，环保税征管本身有着较多的技术性难题，导致现行税收征管流程难以适应这种税种。
    一是环保税征税对象变成了污染物，税务机关难以进行事后查验核实。现行税收征管主要是针对企业或者个人的现金流、货物或劳务流、发票流进行征管， 由于这些要素都有着现实记录作为凭据，比如银行对账单、汇款证明、物流仓单等，即使税务机关当时没有发现不遵从行为，但事后通过纳税评估和税务稽查也能够进行事后查验核实。但是环保税有所不同，在确定针对对象时，必须在污染物发生时及时捕捉征税对象的信息，难以进行事后查验核实，比如建筑工地的施工噪声必须要在噪声发生时进行监测，否则事后难以进行查验。这就要求生态环境部门和税务机关在污染物排放行为发生之前做到事前研判，同时在污染物排放行为发生时实地取证、精确监测，以确保证据确凿。
    二是环保税的纳税评估变成了事前评估。正因为上述原因，针对环保税的纳税评估也变成了事前评估，这就需要生态环境部门和税务部门在污染物排放发生之前就建立污染物排放的精确预警系统，预先判断某个纳税人应缴的环保税是多少，在实践中摸索出一套环保税风险的指标体系，比如建立企业能源消耗与污染物排放之间的内在逻辑关系。

加强区域协同配合
    污染物排放还有一个重要特征，就是区域外部性，这要求加强区域间的协同配合，提高环保税征管效率。现行环保税法将环保税作为地方税，环保税法第六条规定：“ 应税大气污染物和水污染物的具体适用税额的确定和调整，由省、自治区、直辖市人民政府统筹考虑本地区环境承载能力、污染物排放现状和经济社会生态发展目标要求，在本法所附《生态环境税税目税额表》规定的税额幅度内提出。”然而， 污染物排放所造成的影响往往是区域性的，也许会出现污染源在一个地区，而其造成的影响在另外一个地区的问题。因此，这要求涉及到环境污染的不同区域之间的生态环境部门和税务机关要进行征管方面的合作，建立彼此之间的沟通交流机制，在第一时间把相关的信息进行共享，建立协同征管体系。而且，在环保税的税款分配上也要做出一些考量安排。

赋予环保税征管更丰富的功能
    保护生态环境的基本原则是“事前预防重于事后治理”，环保税征管的重要功能在于要成为提高财税支持政策精准投送的重要保障机制。
    从根本上解决“先污染、后治理”的问题，必须要“正本清源”，而鼓励纳税人用创新驱动的理念， 让他们运用更加先进的技术来减少污染物排放，从而治理污染问题。即使环保税制及征管制度设计得再完美，那也是针对污染物排放的事后事项。而我们需要为环保税的征管赋予更加丰富的功能，即要通过征管来评估、发现哪些纳税人能够主动运用更加先进的技术来进行生产，减少污染物排放强度，以此作为税收优惠甚至财政补贴的重要依据。从某种意义上说，环保税征管要成为提高财税支持政策精准投送的重要保障机制。
    （作者系中国社会科学院财经战略研究院副研究员， 中国社会科学院财税研究中心副秘书长）