2007 年太湖蓝藻爆发，河长制初创于江苏省无锡市； 2016 年 11 月，两办印发《关于全面推行河长制的意见》（下称《意见》），河长制开始在全国范围内全面推行； 2017 年6 月， 随着《水污染防治法》的修订完成，“河长制”也首见于立法；2017 年7 月，浙江省人大常委会通过《浙江省河长制规定》，第一部专门关于河长制的省级地方性法规产生……随着近年来河长制在全国范围内的大力推行，实践中也暴露出了形式化倾向、最基层缺位、与民间互动缺乏具体机制保障等运行机制中的不足。综合来看，河长制目前仍属于一个探索中的新制度，还需要用法治的思维多方完善，让河长制能真正“问责”。

坚持职能部门执法主体地位
    实行河长制切不可忽视部门专业化优势，以河长（包括河长工作机构）意志取代或弱化部门执法。部门履职不力，客观上与部门间权责不清有关，应厘清部门间治水的职能关系更加突出部门责任，而不是取代。涉及水域管理的众多部门中，界限不清、权力交叉、责任不明、监管空白的状况时有存在，这种现象也是当前政府部门之间合作与制约中的通病。
    例如，城镇雨污管网串管，建设部门、城管部门、环保部门、乡镇政府、城投公司等等各自如何履职如何担责很难界定；再如，因污水处理厂处理能力超负荷导致污水入厂前直排河道无担责主体；还如，河道治理中水利、矿管部门利益分立且均有权干预如何协调，发改部门决策与水利、环保、渔业等部门如何沟通，农业面源污染的管理主体，水生态保护主体等，亟待明确。
    在A 县的调研中发现一件有趣的案例。就河道倾倒垃圾的监管主体分工问题，A 县规定工业垃圾由环保部门管理， 生活垃圾和建筑垃圾由城管部门管理，但实践中这些垃圾往往混在一起倾倒或倾倒后混合在一起，而根据该县属地管理的要求， 乡镇、村都有责任。因此，发生倾倒事件后，责任往往就最终落在了村委会这个无执法权的群众自治组织上。职能部门权责边界清晰且无缝拼接全面覆盖是河长制有效发挥作用的基础，部门负责是河长制的落脚点。在众多部门中，水利和环保部门应当分别处于牵头地位并承担兜底责任。在部门分工负责的基础上，河长要解决的是统一性、协调性问题，比如通过联席会议制度汇集各部门意见，由河长制工作机构制定一河一策作为总纲领、总蓝图。在此基础上各部门各司其职，由河长统一指挥、协调、监督，并由河长负总责。

明确河长职责和法律责任
    按水域管理级别分设省、市、县三级河长。由政府正职负责人担任河长，副职根据河长的分工担任副河长或分段、分区河长， 一市一长、一县一长。省级河长重在区域协调，市、县河长重在督促部门履职。根据上级河长的具体要求，下级河长向上级河长（人民政府）及本级人大签订岗位目标责任书，岗位目标既包括履职行为又包括一定周期的履职结果，且重在履职结果。考核结果运用于公务员考评，关联《公务员法》《党政领导干部辞职暂行规定》等规定的奖惩、引咎辞职、责令辞职等制度，严重渎职的直至追究刑事责任。
    根据《浙江省河长制规定》（以下简称《规定》）第16 条的规定，对河长的处分条件之一是“造成严重后果”，然而《公务员法》及《行政机关公务员处分条例》均未设置类似条件，而且水域治理、保护的负面后果及严重程度很难评估，且并非都立竿见影。一个完整的法律规则必须包括每一行为规范所对应的法律后果，没有法律后果的规范很难有执行力。因此，对河长问责以“造成严重后果”为条件，或许会对河长制的落实大打折扣。法律责任是法律义务履行的保障机制和法律义务违反的矫正机制，将河长权、责坐实，对河长问责动真格，是避免河长制形式化的关键环节。

确立以结果为核心的考核制度
    《规定》对市、县河长的考核“以督促相关主管部门处理、解决责任水域存在问题和查处相关违法行为情况”为主要内容， 对其问责主要包括未依规巡查、未及时处理、未如实记录举报信息和处理举报及其他怠于履职行为。可见，《规定》评价和监督河长履职的角度是履职过程，而非结果。
     而正如前文所述，由于主客观因素导致市、县级河长的亲自巡查常常未真正落实，真实情况很难得到全面掌握，且《规定》也未禁止河长指派下属代为巡查；而“查处违法”是否履职到位、是否充分，客观上很难由上级河长作出准确评估。对河长履职考评，应该是最终效果，能够用客观标准量化评价的效果，比如水生物数量、污染物数量等，因为社会需要的也就是效果。的确， 这些数据取决于整个流域，往往不是一个河长所能控制，在确定“承包基数”的时候将各种因素如上游、对岸情况充分考虑进去， 在理论上这应该能做到，可以评估得保守一些，甚至可以将其他因素的影响考虑得最大化。有了量的标准，河长们自然会根据量的指挥棒因地制宜地决定自己的行为，而且因支流与干流的关系， 也能有效促进上级河长支持下级河长履职。

建立与河长互动的社会化监管、服务制度
    水域空间是开放的，每时每刻都会发生新的情况。以河道为例，一条河道目前面临的威胁主要有：非法捕鱼、非法排污、非法采砂石、非法倾倒垃圾等。这些违法行为不分昼夜地发生着， 尤其在夜间和休息日。以政府目前的资源，显然难以应对。民间举报的作用也有局限，一则取决于民间觉悟程度如何，二则取决于相关部门出于工作负担等因素的考虑是否会真诚受理和处理举报信息。鉴于此，笔者认为引入社会化服务和监督不失为务实之举。
    可以赋予社会化服务企业（以下简称“第三方”）三项功能： 一、日常保洁；二、举报水域违法行为，并监督政府履职；如何激发第三方举报、监督的积极性呢？需要给予其压力和动力，那就是第三项功能的赋予，即现状维持或提升的保证。可通过河长与第三方签订行政合同明确约定，如不能完成现状保持或提升，则不予支付部分报酬。同时约定，如经第三方举报而河长未采取切实行动的，视为河长违约，相应减除第三方的任务指标。至于现状如何锁定，提升如何衡量，则是另一个技术问题，可另作讨论。为防止河长基于某种考虑，宁愿自己违约但仍然支付第三方奖励金而怠于制止违法，则敞开渠道接受社会监督。比如建设对公众开放的网络平台，第三方通过该平台向河长举报，河长通过这个平台反馈处理情况。双方如发生争议的，由双方共同选定的民间机构在平台上作出评判。整个逻辑脉络是：河长通过行政合同购买第三方服务，第三方做好日常保洁的同时对违法行为进行监督；河长监督第三方有未履行合同，第三方监督河长有未履职；全社会包括上级河长监督河长和第三方有未“唱双簧”。维系上述关系的纽带是行政合同。当然，这种设计是粗线条的“示意图”， 有待深入研究后对行政合同予以具体化。

加快进行地方立法
    中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》要求，到2018 年底前全面建立河长制。根据全面依法治国的总要求，要实现这个目标，必须立法先行。在国家立法无具体规定的情况下，根据《立法法》第72 条、82 条的规定设区市可以制定地方性法规和地方规章。作为一项全新的制度，为稳妥起见可充分发挥地方的主观能动性，再通过总结提炼各地的法律实践后上升到制定省级、国家级法律法规。
    分析来看，河长制的逻辑是“承包”，包括下级河长对上级河长的“承包”、职能部门对河长的“承包”。既然是“承包”， 则“发包方”和“承包方”应互相约束互相制约。众所周知， 国内水问题，尤其是水污染问题，除了政府首长的责任心因素外，还往往与处在GDP 与环保博弈中的领导意志因素有关， 因此还需引入第三方对政府的“承包”。通过上述三个“承包”， 形成处于公众监督之下的行政问责与申辩、民事追责与抗辩， 圆满了法律施行的正当程序。依据法治思维，在遵循政府职能配置的前提下，牵住河长这个牛鼻子，促动部门依法严格履职，通过引入社会专业组织和公众的帮助和监督，建立内部监督和外部监督并行的制约和激励机制，这或许正是河长制步入法治轨道的良性运行机制。
    （作者系中华环保联合会优秀志愿律师联盟成员、浙江求直律师事务所律师）