党的十八大以来，在以习近平总书记为核心的党中央的坚强领导下，我国积极推进生态文明建设，以改善生态环境质量为核心，坚决向污染宣战，推进节能减排，解决一大批重大生态环境问题，生态环境治理效果明显，生态环境状况得到显著改善，美丽中国建设已经驶入快车道。然而，取得成绩的同时也要看到，目前我国环境形势依然严峻。党的十九大报告中明确指出，要着力解决突出环境问题，建设美丽中国，必须构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。这为创新生态治理模式指明了新的方向，通过协同治理的方式使政府、企业、社会组织和公众等主体共同参与到生态文明建设的全过程，有机配合，使各主体之间实现合作共赢。

多元主体协同参与生态治理的重要意义
    践行绿色发展理念的内在要求
    绿色发展理念是党的十八届五中全会正式提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念的重要内容，它的提出开启了我国经济社会发展的新阶段。绿色发展理念的核心要义是人与自然和谐共生，人与自然和谐共生，绿色发展为生态协同治理指明了方向。生态协同治理必须立足新时期我国政治、经济、文化、社会和生态文明建设的基本情况，将经济社会的发展、人的发展与生态环境紧密联系起来，因为归根到底生态协同治理是为了协同人、社会和生态环境之间的关系，实现人与自然和谐共生。人与自然和谐是经济社会与人自身发展的前提，没有人与自然的和谐，经济社会发展就不能持续，人也无法实现全面自由的发展。生态协同治理的价值取向就是人与自然、社会以及人与人的和谐，这恰与绿色发展理念的核心要义是一致的。因此，在新时代生态文明建设过程中加强多元主体协同参与生态治理是践行绿色发展理念的内在要求。
    转变政府管理职能的重要方式
    生态职能是我国政府在经济社会发展到新阶段出现的新职能，生态协同治理是进一步创新政府管理模式、转变政府管理职能的重要方式。然而，目前在生态治理过程中政府的职能模式仍主要表现为管制型模式，在这种模式下，生态治理过分依赖于政府的行政权力，发展过程中出现造成环境污染、生态破坏等问题的行为主要靠政府权力来管制。这种模式会取得一定的效果，但也会出现政府职能虚位化，比如一些地方政府在生态治理中更多的扮演的是环境执法角色，而很少总揽生态文明建设全局，或为了保护本地经济发展对生态治理表现出不积极的态度。这就要求政府在生态治理活动过程中，扮演的角色要由保护者、干预者转变为引导者， 职能模式也要转变为引导型模式。生态协同治理就是要把生态环境问题完全纳入到政府决策、企业行为、社会组织和公众参与等过程中，进一步转变政府管理职能，实现由生态治理传统的政府管制模式转向政府主导的协同治理模式。生态治理不仅需要政府，还需要更多社会主体的共同参与，政府必须转变管理职能，集中企业、社会组织和公民等更多社会力量，形成多元主体协同参与生态治理的管理体系，这也是转变政府管理职能的重要方式。
    推进治理体系和治理能力现代化的必然需要
    推进国家治理体系和治理能力现代化，是发展和完善中国特色社会主义制度的重要内容。生态文明建设领域的治理体系和治理能力现代化就是生态治理的体系与能力要与新时代经济社会发展的要求相适应。政府不但要有发展经济能力的现代化，还要有生态治理能力的现代化。实现生态治理能力的现代化少不了多元主体协同参与生态治理，多元主体协同参与生态治理体现出生态治理的权力不是由政府独占而是由多元主体共享，它强调的是政府与企业、社会及公众的分工、协调与合作，强调的是生态治理的过程是一个从政府自上而下的管理到公众自下而上的参与的过程，它是一个以政府为主导推动生态治理的过程。推进多元主体协同参与生态治理，就是要调动所有相关主体，形成政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的生态治理体系，提高生态治理能力，从而实现生态文明建设领域治理体系和治理能力的现代化。
   
多元主体协同参与生态治理的现实困境
    政府角色错位，职能转换不完全到位
    尽管从党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设，从中央政府到地方各级政府都在尽心竭力的推进生态文明建设，然而，政府在生态治理领域仍然存在角色错位、职能转换不完全到位的问题。一些地方政府在经济发展与生态文明建设的两难选择中，出现了理论与实践脱节的情形， 只为政绩而不管生态、不顾环境，在政府这种重发展、轻生态的角色错位的影响下，无法从根本上解决地方生态环境问题。从第一批中央环境保护督察“回头看”对多地虚假整改的公开曝光来看，问题触目惊心，一些地方政府为了保护经济发展表面整改、敷衍整改和虚假整改等乱象杂生，暴露地方政府在生态环境保护领域存在的大量问题。目前我国生态治理仍主要依靠政府，政府既是决策者，又是建设者，既是执行者，又是监督者，虽然也取得了明显的治理成效， 但却无形中增加了生态治理成本。
    市场机制不健全，企业主体作用不能有效发挥
    经济利益是企业作为市场主体能够踊跃主动参与生态治理的基本动因，企业是赚取经济利益为目标的组织，如何使经济利益最大化是企业设计自身行为的标准，参与生态治理对其带来的经济利益与其投入的成本的比较决定了企业参与生态治理的程度。在现代市场环境下，企业作为主体参与生态治理固然离不开政府的支持，然而，完善的市场机制对资源的合理分配才是企业积极主动参与生态治理的更重要因素。目前，我国以竞争和价格为核心的自然资源市场机制还没有有效的形成。充分运用市场机制配置自然资源， 有利于推进环境保护工作，然而自然资源市场机制的不健全导致了生态资源分配不公平，影响到企业的经济利益，降低了企业参与生态治理的积极性，使其生态治理的主体作用得不到有效的发挥。
    环保社会组织力量弱小，参与生态治理水平不高
    尽管近年来社会组织在生态文明建设过程已经开始发挥作用，但是其生态治理参与水平仍然不高，这与社会组织力量弱小紧密相关。环保社会组织没有稳定的资金来源，经费不足。环保社会组织比较缺乏专业人才，兼职人员较多，全职人员不足。虽然环保社会组织是参与生态治理的重要力量，但目前仍没有法律法规对环保社会组织进行合理定位，完善的环保社会组织参与生态治理的机制也没有建立。新《环境保护法》的颁布实施使众多环保社会组织取得了环境公益诉讼的主体资格，但在实际操作中关于环境公益诉讼立案难、诉讼难的问题仍未得以解决，大大限制了环保社会组织参与生态治理的渠道，并导致其社会公信力较低。因此，环保社会组织力量的弱小是制约其参与生态治理的重要因素。
    公众   生态参与意识不强，生态治理参与度较低
    生态治理是一个涉及方方面面的系统工程，良好的生态治理成效离不开广大公众的积极参与，公众是生态治理的重要执行者和监督者。生态意识是生态行为的基础，生态意识决定生态行为，公众的生态意识制约着其生态治理的参与程度。生态意识较强的人其生态治理的参与度相对较高，反之，生态意识不强的人其生态治理的参与度也较低。根据《全国生态文明意识调查研究报告》显示，公众对生态文明的总体认同度、知晓度、践行度得分分别为74.8分、48.2分、60.1 分，呈现出“高认同、低认知、践行度不够”的特点，高达70.7%的公众认为生态文明建设的责任主体是政府，15.1%的公众认为生态文明建设的责任主体是企业，只有12.7%的公众认为生态文明建设的责任主体是个人。可见，公众在生态治理中过分的依赖政府，多数的公众根本认识不到自身参与生态治理的责任以及重要意义，直接导致了其较低的生态治理参与度。

多元主体协同参与生态治理的路径选择
    转变政府职能，增强政府主导能力
    要深入推进生态文明建设，必须继续转变政府职能，形成多元主体协同参与生态治理的格局，必须增强政府的主导能力。一些地方政府推崇GDP，出现地方保护主义， 根源还是职能没有完全转变， 政府必须实现以经济发展为中心的管理型政府到以社会发展为中心的服务型政府的转变， 地方政府的重心不能只是简单的发展经济，要更加注重产业升级和结构优化，保护生态环境。但是，生态治理单靠政府是远远不够的，政府要加快行政系统开放性步伐，增强生态治理的主导能力，政府要充分运用相关资源，积极动员企业、社会组织和公众等主体参与生态治理，将更多权力给企业、社会组织和公众等，实现从管理型政府向服务型政府过渡，形成政府主导的多元主体协同参与生态治理格局。同时， 政府要积极拓展民主决策的路径，主动广泛听取社会组织和公众的意见建议，推进生态治理信息公开。在跨区域生态治理过程中，地方政府要寻找利益契合点，构建地方政府间协同机制，共同对跨区域生态环境问题进行治理。
    完善市场机制，强化企业主体地位和责任
    生态文明建设离不开市场，企业不仅是市场的主体，还是生态文明建设的主体，因此，必须完善生态资源市场机制，强化企业作为生态治理主体的地位和责任。要积极开拓自然资源交易业务，提高自然资源配置的效率，要完善排污权交易市场，推动生态补偿市场化，通过合理分配生态资源达到对企业进行激励的目的，通过经济手段对企业的污染行为进行平衡，做到谁造成的污染由谁进行治理。还要鼓励企业加强科技研发力度，不断优化生产经营管理，通过技术创新、管理创新等方式降低、消除对生态环境的污染破坏。当企业的排污行为与利益挂钩时，企业自然就会主动提高参与生态治理的积极性，主动承担生态责任。同时，还要打破政府在生态环保领域的垄断地位，允许企业进入生态领域，鼓励企业承担生态治理责任，开展生态治理活动。当企业在生态治理过程中获得经济利益时，便会更加提升其参与生态治理的积极性。企业作为主体参与生态治理既可以有效降低生态治理的成本，又能提高生态治理的效率，从而在多元主体协同参与的生态治理体系中作出重要的贡献。
     培育环保社会组织，提升参与生态治理水平
    由于环保社会组织从一开始就扮演生态治理的补充角色，因此从其出现就伴随着发展滞后的问题，虽然近年来发展较为迅速，但总的来说，当前环保社会组织由于资金缺乏、人员不足、参与机制不完善等问题，制约了其参与生态治理的重要作用的充分发挥。因此，政府要大力培育环保社会组织，在对其资助的同时帮助其建立多元化的筹资渠道，解决环保社会组织的经费问题，为其提供坚实的物质保障，吸引更多更专业的人才参与到生态治理的队伍之中，壮大环保社会组织的力量。同时，政府还要健全环保社会组织参与生态治理的机制，畅通和拓宽其参与生态治理的渠道，建立政府与环保社会组织常态化的生态治理交流平台，积极推进环保社会组织有序、高效的参与到生态治理中去，提高其参与生态治理的水平。
    增强公众生态参与意识，提高公众参与程度
    公众要积极参与生态治理，必须要增强公众的生态参与意识，这就离不开环保宣传教育。正如“中国环保之父”曲格平所言：“环境保护靠宣传教育起家，也要靠宣传教育发展。”公众积极主动参与生态治理的意识及行为很大程度取决于环保宣传教育的广度和深度，有效的环保宣传教育是公众积极主动参与生态治理的前提。因此，政府还要继续加大环保宣传的力度，多举办环保公益活动和知识讲座，扭转长期以来在公民头脑中形成的环境保护主要靠政府的错误思维，帮助公众树立正确的生态意识， 激发起公众参与生态治理的热情。各级学校是培养公众生态意识的主阵地，所以还应构建完备的生态教育体系，从义务教育到高等教育都要开设生态文明相关课程，丰富教育内容，创新教育形式，从小开始培养公众的生态意识。同时还要创新公众参与生态治理的方式，拓展公众参与生态治理的渠道，比如人大代表和政协委员在向政府提出生态治理的议案前要充分征集公众的意见；政府可以通过举办听证会、座谈会等方式鼓励公众参与生态治理，提出意见和建议；在新媒体时代，还可以充分利用微信、微博等新媒体平台鼓励公众积极参与生态治理活动。只有不断增强公众生态参与意识，创新公众参与生态治理的方式，拓展公众参与生态治理的渠道，才能有效提升公众生态治理参与程度。
    （耿飒，北京林业大学人文社会科学学院；赵志强， 铁道警察学院马克思主义教研部副教授）