“十四五”时期是推动经济高质量发展、形成双循环新发展格局、乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年规划阶段，具有新时代特征和继往开来的里程碑意义。我国面临新阶段、新矛盾、新机遇、新挑战、新目标、新任务等一系列新情况。
 
“十四五”生态环境保护有了高起点
  中国处于近代以来最好的发展时期，世界处于百年未有之大变局。国内外形势发生深刻复杂变化，贸易保护主义、单边主义、民粹主义等暗流涌动，“黑天鹅”“灰犀牛”事件迭出，经济不确定性和风险增强，世界经济重心、世界政治格局、全球化进程、科技与产业、世界秩序、全球治理等面临前所未有的大变革。所有这些，不但增加了“十四五”时期经济社会发展的不确定性，更对产业发展造成影响，进一步推动全球价值链加快重构；绿色发展、气候变化则成为国际合作与交流的重要领域。
  在工业化阶段上，我国将进入工业化中后期。工业化是一个国家和地区必然要经过的发展阶段；强大的工业是强国基础，没有工业化就没有现代化。我国已发展成为世界第一大工业国，但大而不强，“瓶颈”较多。以人工智能为标志的第四次工业革命已经走来，其深度和广度超过以蒸汽机为标志的第一次工业革命、以电力为标志的第二次工业革命、以信息技术为标志的第三次工业革命，“智能大脑”决定制造流程，无人工厂、无人车间、无人物流、无人售卖将成为常态，并对产业结构、仓储物流、就业、用户体验以及产业链、价值链等产生革命性影响。随着“双循环”成为新发展格局，按国际标准进行生产的外向型企业进入国内市场将带来技术和管理理念的提升，有利于生态环境质量的提高，但也要避免“劣币驱逐良币”的问题，恶性竞争将对生态环境保护带来不利影响。
  在城市化进程上，我国将进入城市布局优化和城乡人口双向流动的新阶段。经过改革开放以来的城市化超常规发展，城市化率已超过60%。“十四五”期间，城市化进程将逐步放缓。要规划引导好跨省域的城市群、都市圈、城市带的合理布局和有序发展，完善城市功能。应允许城市人口到农村居住、租地、创业，城市人才、资金、技术、项目向农村流动，促进乡村振兴。城乡协同发展一体化有利于农村生态环境保护，但要避免污染向农村和中西部转移。
  生态文明建设进入关键期。党的十八大以来，习近平生态文明思想得到确立，“绿水青山就是金山银山”理念被写入《宪法》和《党章》。“十三五”以来，坚决向污染宣战，修订了《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《土壤污染防治法》《海洋保护法》《环境影响评价法》《核安全法》《环境保护税法》等一系列法规，“史上最严”的《环境保护法》2015年开始实施。实施了蓝天、碧水、净土计划，建成全球规模最大的空气质量监测网络；经过前所未有的治理力度和努力，污染物排放强度降低，生态环境质量明显改善。建成区绿化覆盖率为41.1%，湿地保护率为52.2%。建立2750个自然保护区，总面积共147万平方千米。各类自然保护地11029处，占陆域国土面积的18%，提前实现联合国《生物多样性公约》提出的到2020年保护地面积达到17%的目标。
  总之，我国由全面小康向社会主义现代化强国迈进、由注重经济的数量增长向高质量升级、由经济发展以环境污染为代价到忽视环境保护的状况得到明显改变，凡此等等，为“十四五”生态环境保护奠定了重要的物质和认识基础。
 
必须正视环境形势的严峻性和污染治理的长期性
  总体上看，我国工业化和城镇化的历史任务还没有完成，与产业结构、能源结构相对应的资源能源生产和消费中排放的污染物仍将处于高位。近年来，臭氧、VOCs等新型污染呈高发特征。只有做好打“持久战”的准备，才能真正改善环境质量，建成美丽中国。
  一是以重化工为主的产业结构、以煤为主的能源结构、以公路货运为主的运输结构没有根本改变。产业结构仍以重化工为主，产业结构调整面临不少阻力。2019年《BP世界能源统计年鉴》显示，我国是世界上最大的能源消费国、煤炭消费国及金属矿产消费国，约占全球能源消费量的24%，约占全球煤炭消费量的50%。《中国能源发展报告2020》显示，2019年，我国煤炭消费总量占全国能源消费总量的57.7%；天然气、水电、核电、风电等清洁能源消费量仅占能源消费总量的23.4%。我国运输结构仍以公路货运为主，2019年约占74%。有关数据显示，就单位运量排放主要污染物数据而言，公路货运是铁路货运的13倍。
  二是环境污染和生态环境保护的严峻形势没有根本改变。《2019年全国生态环境质量简况》显示，环境空气质量达标城市数量仍不足一半，其中京津冀及周边地区“2+26”城市平均优良天数比例为53.1%；七大流域中的五大流域（黄河、松花江、淮河、辽河和海河）水质为轻度污染，开展营养状态监测的107个重要湖泊（水库）中有28%的湖泊（水库）处于轻度或中度富营养状态；32.6%的县域面积生态质量为较差和差。除一些湖泊沿岸企业排放不能达标外，化肥使用量大、利用效率不高，规模化的养牛、养猪等养殖场，没有达标排放废水，也明显加重了水体富营养化程度。
  三是重金属、化学品、持久性有机污染物等污染问题相继出现。近年来，重污染天气频发，经过几年攻关，大气污染物排放下降，而部分区域和城市重污染天气频发现象却没有得到改变，对症下药进行治理十分必要且非常迫切。一个阶段以来，臭氧等二次污染物浓度比重上升引起关注，应在臭氧污染的重点区域、治理技术成熟的重点行业加大治理力度；随着技术成熟、治理成本下降，再总结经验加以推广。
  四是突发环境事件居高不下。在制药、化工、造纸等高风险行业，企业大多数集聚在沿江、沿河、沿海区域，水环境敏感性高，突发水环境事件发生的风险很大。长江、黄河、珠江等重点流域，大量工业企业沿江河而建，特别是化工园区和重点化工企业环境风险预警体系建设不完善，一旦发生突发环境事件，将对流域水环境造成严重影响，危及饮用水安全。另外，我国环境风险预警防控体系薄弱，重点流域、重要水源地环境风险预警与防控体系尚不健全。安全生产事件引发的次生环境风险事件也不容忽视。与此同时，我国环境管理不能适应形势发展的需要，执法不严或“走样”等现象依然存在。
  五是农村环境污染呈加剧趋势。农村环境污染表现为：秸秆焚烧引起大面积空气污染，成为重污染天气发生的重要原因；长期不清淤导致河道变窄，水流不畅更加剧河水质量变差；一些农村秸秆堆在河边，或者堆放在河里，导致河水质量变差（化学需氧量严重超标）；小型加工企业污水不处理或处理不达标直接排放等，均加重了农村环境污染。
  环境污染问题与我国发展阶段密切相关。环境污染是经济发展的代价，除产业结构偏重、技术水平普遍不高、人员素质不高等因素外，政策、法规、标准及公众参与等长效机制尚未形成；地方政府发展经济的意愿强烈，粗放型的增长方式没有改变；一些城市实施的“退二进三”政策，污染随着企业向农村和中西部地区转移；一些决策者对环境污染治理的长期性和复杂性缺乏足够的认识。如果不转变传统的增长方式，我国的资源支撑不了，环境容纳不了，发展难以为继，社会和谐难以实现。传统发展方式必须转变，高质量发展是主题。
 
对“十四五”生态环境保护的期待
  生态环境是公共物品，是“市场失灵”领域，应当发挥政府的调控和公共管理作用。环境治理不仅包括政府自上而下的规范，还包括其他非规范手段，如志愿行为、市场机制和教育等手段。
  将公众健康作为环境污染防治目标
  “十四五”期间，生态环境保护的总要求是以习近平生态文明思想为指引，认真贯彻落实党的十九届五中全会精神，围绕推动绿色低碳发展是进入新发展时代、贯彻新发展理念、构建新发展格局的重大任务，面向“美丽中国建设”的远景目标，坚持以绿色降碳为抓手，以布局优化和结构调整、效率提升为重点，以制度完善、政策激励、技术创新为手段，发挥生态环境保护的引导、优化、倒逼作用，促进结构优化升级和经济高质量发展；持续深入打好污染防治攻坚战，坚持方向不变、力度不减，精准治污、科学治污、依法治污；持续推进生态环境治理体系和治理能力现代化，不断满足人民日益增长的优美生态环境需要，实现生态文明建设新进步，为开启全面建设社会主义现代化国家新征程奠定坚实生态环境基础。
  从保护公众健康的视角来审视大气污染治理的重要性，道理不言自明。大气污染治理从治理总悬浮颗粒（TSP）解决白衣服领子容易黑、“黑鼻孔”等问题开始，进入PM10、PM2.5治理阶段。关心公众健康，关心可进入人血管和脑的PM1或气溶胶、超细颗粒物及其组合，是生态惠民的必然要求。要在大气环境资源监测和精细统计的基础上，以大气环境资源的时空优化配置为核心，科学布局产业和产能的地理空间结构，实现大气环境的中长期治理目标。结合生态功能区规划、环境空气质量监测数据和污染源清单，形成区域大气环境资源优化配置方案，并融入发展规划之中。总结“十三五”规划的实施经验，坚持问题导向、目标导向、结果导向，谋划好“十四五”规划。
  在生态环境保护规划中要突出新发展理念，统筹施策，着力补短板。“十四五”生态环境保护，仍要坚持“两手抓”：一手抓“源头”，从防控污染物排放入手，切实降低污染物排放总量和强度，这也是改善我国生态环境质量的最有效手段和措施；一手抓生态环境治理体系和治理能力现代化，以山水林田湖草系统治理思想为指引进行生态环境保护与修复。
  加强科技创新，持续支撑蓝天、碧水、净土保卫战
  生态环境保护是国家科技领域的重要组成。“十四五”生态环境保护科技应面向世界科技前沿、面向环境管理需求、面向群众健康需求、面向基层实际问题，健全环境质量改善的技术支撑体系，构建生态环境风险防控的技术支撑体系，构建生态环境治理和监管技术支撑体系，构建激发创新活力、提升创新效能的支撑体系，助推现代环境治理体系建设。
  开展污染防治行动，重点是“提气、降碳、强生态，增水、固土、防风险”。以细颗粒物和臭氧协同控制为重点，推动挥发性有机物和氮氧化物协同治理。统筹水资源、水生态、水环境协同共治，保好水、治差水、增生态用水，推进美丽河湖、美丽海湾建设。补齐城乡污水收集处理设施短板，推进城镇污水管网全覆盖，因地制宜推进农村改厕、农村垃圾收集、污水处理，以改善农村人居环境。持续实施土壤污染防治行动计划，以土壤安全利用、危险废物利用处置，强化监管。在关键领域、关键指标上实现新的突破。保护好生物多样性，强化生态保护监管体系。制定2030年前碳排放达峰行动计划、行动方案，支持有条件的地区率先达到碳排放峰值。重视核辐射安全，紧盯危险废物、尾矿库、化学品监管，有效防范和化解生态环境风险。
  生态环境科技要服务于“健康中国”建设，围绕以下方面深化：一是满足公众健康需求的新期待，加强环境问题成因机理、时空和内在规律等前沿基础研究，提升科学认知。要开展PM2.5和臭氧协同治理的机理和规律研究，为重污染天气治理提供科学支撑。二是提高生态修复和保护等关键核心技术的自主研发能力，提升技术装备水平和精准治污能力。三是开展生态环境保护相关法律法规标准政策和制度研究，补短板，提升依法治污水平。四是开展区域性全过程污染控制、生态保护修复技术集成与应用示范。借鉴“水专项”在白洋淀技术集成示范做法，提升水资源、水环境、水生态的系统治理和保护水平。五是加强创新平台的建设和优化布局，强化人才队伍与学科建设，提升科技创新水平。六是大力开展科技成果转化应用。
  以绿色消费拉动绿色生活方式的形成
  推动绿色消费，培育新的消费热点。节能节水环保型产品、绿色无公害和有机食品获得市民的“青睐”，也对供给侧结构性改革、相关产品的升级提出了要求。伴随全面步入小康社会和“00后”成为消费主体，适合新消费、新常态的新型供给相继出现，并产生了新的商业模式。应增加数字产品、电子产品的生产和供应，为居家学习、办公、休闲并带动网上教育、办公和休闲创造条件；与网络消费相关的现代物流、配送衔接相配套，发展战略性新兴产业，并通过科技创新撬动中长期经济增长。减少一个城市的“生态足迹”，必须减少物质和能源损耗，以尽可能少的资源消耗和污染物、温室气体排放支撑城市可持续发展。
  发展壮大节能环保产业。生态环境保护产业化，要逐步深入到市、县等基层，深入到企业，解决基层群众关心的紧迫环境问题。强化源头预防、过程控制、末端治理，加快构建现代环境治理体系，加强治理措施集成形成合力，做到因地制宜、一地一策、一企一策，一步一个脚印，攻坚克难，实现政府治理、社会调节、企业自治、公众参与的良性互动。
  在污染治理技术路线选择上，要更加注重因时因地因事采取适宜的技术路线；在治理措施上，要更加注重精准治污，更加注重科学治污，更加注重依法治污，做到问题精准、时间精准、区位精准、对象精准和措施精准，有针对性地解决影响群众健康的一些突出生态环境问题。按照既有规划，深化重点地区大气污染治理攻坚，继续推进产业结构、能源结构、交通运输结构、用地结构等的优化调整，让环境污染治理服务于“健康中国”建设的需求，满足广大人民群众对良好生态环境的新期待，还自然以宁静和谐美丽。
  从总体上看，我国主要城市污水处理厂、垃圾处理处置等环境保护设施建设进入扫尾阶段，环保设施运维将成为重要任务。要加快危险化学品生产企业搬迁改造，重点解决我国重化工发展阶段的化工园区、沿江重化工企业的污染物排放问题。开展生态文明试点和创新基地建设，实施重要生态系统保护和修复重大工程，推动生态文明建设迈上更高台阶。
  以山水林田湖草系统思想为指导，避免政策执行“一刀切”
  实现精准治污，要从评价指标修订做起。生态环境部黄润秋部长提出，三个治污，绝不能搞“撒大网”“齐步走”，绝不搞千篇一律。做到这一点，就应当修订相关指标，按照生态功能区进行分区评价和考核，而不是一个指标、一把“尺子”。如果地方不再“一刀切”关停企业，就要弄清楚电力、冶金、建材等高能耗、重污染企业的排放强度及其所占比例，并评价已有污染治理措施的有效性。应将节地、节能、节水与减材、减污、减碳（简称三节三减）有机结合起来，推动企业进入园区，实行清洁生产，推动臭氧—VOCs协同，促进能源—环保—供暖一体化、有机废物资源化利用—沼渣还田—有机农产品—保证粮食安全等系统集成，这些集成正是落实习近平总书记关于山水林田湖草系统治理的具体实践。
  污染治理的乱作为、不作为，不仅是重污染天气久治不愈的原因，还导致资源能源的巨大浪费。我国冬季大型火电机组弃热弃电弃压力损失带来的能源浪费，导致供热能耗高出同纬度国家2～3倍；过严的脱硝标准下的氨逃逸，增加了重污染天气发生的盐类物质基础；水蒸气过度排放不仅推高燃煤排放强度，还降低了环境容量。换言之，治理方法不当加大了重污染天气的发生概率。而利用余热和弃电供热也是解决我国城市能源短缺和环境污染防治的有效途径。因此，应当加强能源、环保、供热等多要素的统筹，实现经济效益、社会效益和生态环境效益的有机统一。
 
  （周宏春，国务院发展研究中心研究员）