《巴黎协定》达成后，全球气候治理进入了新的阶段，欧盟、中国以及绝大多数国家和地区都在积极响应落实，为承担地球公民的责任在各自范围内做出相应的调整，以求《巴黎协定》目标的实现。欧盟一直都是全球气候变化治理的积极参与者和先行者，欧盟在《欧洲绿色协议》中提出：希望到2050年欧洲在全球范围内率先实现“碳中和”，因此欧盟需要实行更严格的治理行动来应对气候变化。此次《欧洲气候法》（ECL）的出台就是欧盟气候变化治理发展的最新成果，通过气候立法使气候治理进程变得明确化、透明化，也是全球气候治理发展的大势所趋。作为第一部正式的气候法案，《欧洲气候法》将在欧洲气候治理进程中发挥着承前启后的重要作用，这部法案将给全球气候治理的发展带来积极影响，成为各国在应对气候变化立法上的主要研究对象。目前，我国应对气候变化的立法正处于草案征集过程中，研究欧洲应对气候变化立法的新发展可以为我国相关立法工作的推进提供重大的参考意义。

《欧洲气候法》治理变革的主要特点

  欧盟委员会在2020年3月4日提交了《关于建立实现气候中立框架和修订（EU）2018/1999条例》的提案，该案又被称为《欧洲气候法》，旨在从法律层面确保欧洲到2050年成为首个“气候中性”大陆。作为《欧洲绿色协议》的重要组成部分，《欧洲气候法》对欧盟前期气候立法的不足给予了回应，标志着欧盟气候治理新局面的到来，将进一步推动欧洲乃至全球气候治理的进程。其特点主要表现在以下几个方面。
  创新立法模式
  《欧洲气候法》的立法基础来源于《欧盟运行条约》的192条和290条。本次《欧洲气候法》打破了传统的法案内容全部由制定机关起草的模式，采取了“制定”与“吸纳”相结合的模式，即《欧洲气候法》的内容一部分由立法机关制定，另一个部分则是“吸纳”欧盟此前的气候变化立法，由此将《欧洲绿色协议》在2019年12月首次提出的“2050年欧洲大陆实现气候中和”的行动目标，直接上升成为法律要求，实现了“政策制度”向“法律制度”的转变，在立法模式上体现出新颖性。要实现2050年的气候目标，离不开欧盟前期气候变化立法所制定的“气候计划”，因此，《欧洲气候法》的内涵绝不仅仅限于所出台的11条内容，而是将此前的应对气候变化立法囊括其中，形成一个更具强制效力的法律整体。其吸收的内容主要包括欧盟的“共同努力”立法、“2020气候与能源计划”“2030气候与能源框架”等。
  统一全欧洲的立法框架
  《欧洲气候法》出台后，作为一部框架性的法律文件，其涵盖的范围包括欧盟现行有效的所有应对气候变化立法。这样的定位很好地解决了欧盟在此前气候领域立法中的混乱形式，使欧盟气候变化立法成为一个有机整体，并开始走向一个独立的法律部门。在法案公布后，欧洲生态研究所的Nils Meyer-Ohlendorf博士就表示：《欧洲气候法》是欧盟气候变化立法的“屋顶”，而此前欧盟的“气候制度”和“气候计划”构成了支撑“屋顶”的重要脊梁，并认为《欧洲气候法》能够加强欧盟气候措施的推进与实施，有效改进欧洲的气候条件。此前欧盟的各种气候治理行动虽然都是通过立法的形式实施，但其主题各不相同，在法律设置中也存在部门跨越、内容重叠或是共同盲区等复杂的情况。《欧洲气候法》的出台将欧盟应对气候变化立法提升到了一个新的高度，使前期的气候立法具有更精准的定位，形成一个完整的体系。在此后的气候治理行动中，《欧洲气候法》将作为欧盟所有气候治理行动的法律基础发挥有力作用。
  提出高水平的立法目标
  《欧洲气候法》在第2条中提出，最迟要在2050年实现欧洲大陆气候中立的目标，即排放温室气体量减至净零。从其内涵上来看，本次欧盟确定降低温室气体排放量的范围针对的是欧洲本土以内，这意味着欧洲温室气体的减排将不包括国际抵消额，而是真正意义上的本土减排，这是欧盟气候行动一次实质性进步。自欧盟实施碳排放交易体系以来，欧盟在降低温室气体方面取得了重大的进步，并在2017年提前完成了2020年的阶段减排目标。但欧盟在实施碳排放交易体系的同时，也进行着清洁发展机制（CDM），这种发达国家与发展中国家的减排量抵消机制，让欧洲真正的减排量并非如数据反映得那么真实，用海外减排指标抵消欧盟本土碳排放量，也并不能真正保证欧洲本土在节能减排上获得实质性进步。更重要的是，CDM虽然能让发展中国家获得发达国家的技术、资金支持，但存在较大的“碳泄漏”风险。因此，此次欧洲气候中立的目标将在真正意义上促进欧洲本土范围内的减排力度。
  完善评估监督制度
  《欧洲气候法》属于欧盟二级立法中的“条例”一级，既可直接适用于各成员国，也可规定欧盟机构的职责，《欧洲气候法》出台后，委员会的权力得到了大幅提升。其中，《欧洲气候法》授予了委员会设定、评估应对气候变化活动轨迹的权力，包括采取“必要措施”的特殊权力，这不仅极大提高了委员会的自主动力，能够让联盟更加灵活、及时、有效地应对不断变化的气候环境，避免了安理会中经常由少数几个会员国主导的繁重谈判。在此之前，《能源联盟治理与气候行动条例》为2030年之前的欧盟能源政策引入了一套软治理体系，根据该体系，欧盟委员会将评估各成员国在实现欧盟2030年能源和气候目标方面取得的集体进展，受到这一制度的启发，欧洲共同体将把这一制度扩大到欧盟2030—2050年的气候政策，对欧盟及成员国气候治理方案和进展的评估符合《巴黎协定》的五年时间表。委员会对欧盟及各成员国减排行动的轨迹评估，能及时发现存在的问题，监督各级主体的落实情况，发挥积极的引导与督促作用。
  全民参与气候治理
  《欧洲气候法》第8条明确规定了“公众参与”气候治理行动，这一规定将此前的倡议上升为法律要求，表达出欧盟对民众的更高期待，也体现了欧盟希望通过《欧洲气候法》推动气候治理行动的全民参与。数据显示，按照欧盟目前的政策和计划，预计到2050年只能减少60%的温室气体排放，要达到2050年气候中和的目标，欧盟需要加大气候环境保护的力度。欧洲民意调查显示，对气候环境的保护与改善，是欧洲人民最关心的问题之一，因此，《欧洲气候法》中的“公众参与”可以获得良好的公众基础，通过立法进一步深化民众对环境保护与气候治理的参与意识，全民行动让欧洲的气候目标更容易实现。

《欧洲气候法》的负面评价和未来完善

  《欧洲气候法》是欧盟在气候治理行动中的一次重大创新，在欧盟气候治理进程中具有里程碑的意义。但《欧洲气候法》制定周期仓促，在设计上存在不足，需要在后期的实践发展中进一步优化和完善。
  《欧洲气候法》的负面评价
  欧洲环境局在《欧洲气候法》公布后就公开表示该法案内容少，出台时间晚，力度不强，很难实现预定的气候目标，甚至会影响到欧盟在气候问题上的全球领导地位。此外，法案只确定了2030年和2050年的两个大的计划目标，没有在大目标内设定中期目标或临时性目标，在他们看来，两个大目标只是发展方向，计划内分层的中短期目标或临时目标才是行动的关键。有环保人士认为该法案并非真心实意地进行气候治理行动，存在的最大妥协是将时限设置为2050年，所谓“以确保欧盟长期预算公平性为由保留豁免权”“容许绿色森林开伐”等提法也是在给违法行为留后路，他们还质疑欧盟为何未能将“碳预算条款”列入法案。还有人认为《欧洲气候法》的主旨与当前的气候形势并不符合，在第一条条款中，ECL明确了“逐步”减少温室气体排放的主旨，这看起来是一件缓慢的事情，与欧盟迅速缩减的排放预算以及持续恶化的气候环境互相矛盾，不符合应该立即大幅削减排放量的实际情况。
  《欧洲气候法》的未来完善
  进一步完善体系设计。目前的《欧洲气候法》一共只有11条内容，主要是针对气候行动的目标、范围、方式以及委员会评估等几个大的方面做出规定，初步形成了一个巨大的框架，但这个框架现在来说是空旷的。首先，框架里面的内容没有明确，《欧洲气候法》将包括哪些法律和制度是需要确定的，不能只是大的行动方针。然后，对这些法律和制度需要形成分类，《欧洲气候法》作为一个统领欧盟气候立法的框架性法律，如果只是收录这些法律和制度将与此前无异，要形成一个科学的法律部门，应当对其内容进行科学合理的分类，对所涉及的内容按技术要求罗列出来。最后，对《欧洲气候法》的后期修订和发展应当具有明确的规划，目前其初步框架已经展现出来，但很明显内容是不够的，与时俱进的修订是必然的，应当将后期修订作为整个体系的重要组成部分予以重视。
  制定更为详细的阶段目标。在2050年气候中和的长期目标中，《欧洲气候法》仅仅只是说到探寻提高2030年的减排目标，在认为有必要的时候才会向欧洲议会和理事会提出建议，这是一种模棱两可的说法，对是否会有2030年的新目标没有真正结论，欧盟应该及时制定并公布更为详细的中短期阶段性目标。
  明确碳排放净零的定义。《欧洲气候法》设定了2050年的温室气体净零排放的目标，但是对目标实现的方式并未明确，即实现净零是达到100%的零排放，还是减少80%的排放，增加20%的清除，又或是其他的方案，法案没有一个明确的规定。对于如何实现碳排放净零的方式是一个关键的问题，关系着整个欧洲气候治理行动的努力方向以及社会行业的发展趋势，欧盟需要将此方案尽快公开透明地呈现出来。
  明确委员会特殊权力的范围界限。《欧洲气候法》赋予了委员会采取“必要措施”的权力，包括通过立法的权力，一方面看来，这有利于提高委员会的公信力和办事效率；另一方面看来，委员会这样的权力需要有一个范围，倘若没有权力范围的约束，委员会在气候治理行动中可能做出越权的决定，甚至出现极端事件。因此，《欧洲气候法》对委员会的自由权力应当设计一个适当、合理的范围，以保证委员会在自身公正的前提下，加强对联盟和成员国气候行动的指引。

对我国的启示

  2020年9月，习近平总书记在第七十五届联合国大会的一般性辩论上宣布：中国将努力争取2060年前实现碳中和。这是新时代中国在气候治理上的宏伟目标。目前，我国已经提前完成2020年的碳减排目标，并计划在“十四五”期间加速将多个重点行业纳入全国碳交易市场。因此，要实现新时代的宏伟气候目标，我国需要学习欧盟出台一部专门应对气候变化的法律，作为我国气候行动的法律基础，并逐渐形成一个相对独立的法律部门，进一步完善我国的气候治理体系和治理能力。
  一是推进国内应对气候变化专门立法。以法律形式来应对气候变化问题将成为世界各国普遍采取的方式，我国早在2011年就开始了“中华人民共和国气候变化应对法”的起草，但该法案至今尚未出台，立法进程相对缓慢。加强气候变化立法是节能减排、降低温室气体排放最直接、最有效的方法之一，我国应该通过立法来确立应对气候变化的目标与计划，并确定应对气候变化的基本原则、规则的重点领域和关键制度，通过法律手段来严格控制温室气体的排放，保障气候治理目标的早日实现。因此，面对巨大的减排压力，我国的当务之急是尽早出台“中华人民共和国气候变化应对法”。在具体内容的学习上，首先，我国“气候变化应对法”可以学习欧盟模式，将其作为一个大的制度框架，把此前有关气候变化立法融合成一个整体，进行有效的整理，形成一个完整的法律体系。其次，可以在“气候变化应对法”的总则中，借鉴《欧洲气候法》第1、2条内容，将我国的气候行动计划与目标直接予以展现，明确气候治理行动的发展方向，增强我国气候治理行动能力。最后，我国“气候变化应对法”草案在适应与监督方式上主要强调了主管部门的监督责任，对此我们可以借鉴《欧洲气候法》的第4条内容，在国内按地区或部门建立气候风险管理制度，编制年度计划，提升排放主体主动参与气候治理行动的意识，减轻主管部门负担，从多角度加强对气候变化治理的监督与适应。
  二是加强国际与国内气候变化立法的有效衔接。全球气温升高已严重威胁到了人类的生存与发展，气候问题将成为全人类共同面对的挑战，因此各国在气候治理问题上应当放弃博弈与对抗，共同应对全球气候变化。欧盟在制定ECL的过程中就很好地将ECL与《巴黎协定》相结合，ECL的行动目标与《巴黎协定》的主旨精神高度重合，这是《欧洲气候法》的一个重要特点。《巴黎协定》作为当前全球气候治理的核心，我国气候立法也应当遵循其主旨与目标，主动将协定的要求合理融入我国的气候立法当中，以便我国更好地落实实施《巴黎协定》。此外，根据《巴黎协定》共同但有区别的责任原则和各自能力原则，我国在气候治理上应当处理好与其他国家的协调发展。面对发达国家，我们还远不能实现碳排放净零的目标，因此仍需要争取获得他们在资金、技术等方面的支持，并学习他们的成功经验，以此缩小差距，加速我国低碳化进程。面对发展中国家，我们应该继续深化气候领域的“南南合作”，在自身能力范围内提供气候治理援助，加强中国的模范带头作用，体现大国的责任担当，让全球气候治理成为实质性的工作。具体来说，《欧洲气候法》在第1条、第3条、第4条等多个条文中直接规定了与《巴黎协定》相结合或是对《巴黎协定》条款直接适用，这是我国“气候变化应对法”可以借鉴学习的地方。国际条约作为我国的法律渊源之一，是可以适用于我国国内的，在“气候变化应对法”的国际合作章节中展现出《巴黎协定》的相关内容，可以促进我国气候立法与国际气候立法的接轨，提升我国在全球气候治理进程中的参与度。
  三是努力提升我国在全球气候治理中的话语权。欧盟出台《欧洲气候法》的目标之一，就是希望抢先占得国际气候治理中的领导优势。中国作为全球碳排放最大的国家，将成为全球气候治理的关键因素，提升中国在全球气候治理领域的话语权能够提高中国节能减排的积极性，更好地引领应对气候变化的国际合作，加快全球气候治理进程。这就要求中国要以积极务实的态度和实际行动来向世界展现气候治理的决心。通过立法来规范国内温室气体排放活动是一方面；另一方面，中国需要在国际社会中增强公信力。中国是国际气候条约的积极参与者，但要提高话语权离不开中国气候治理的自主贡献，“一带一路”合作建设成为我国与其他国家加强气候合作的桥梁。“一带一路”沿线国家大都处于气候变化脆弱带和敏感区，气候变化对自然生态和经济社会的负面影响日渐显著，在“一带一路”建设中，要发挥“中国气候变化南南合作基金”的引导作用，加强适应和减缓气候变化技术合作，加强防范极端气候事件的能力建设，推进先进能源产业和低碳基础设施建设，努力将合作应对气候变化发展成“一带一路”建设的亮点和重点，以提升中国在国际气候治理中的公信力。
  四是制定阶段性计划实现2060年碳中和目标。《欧洲气候法》受到的质疑之一就是未能明确短期计划目标，使其2050年的长期目标显得空洞。对此，我国在提出2060年宏伟目标后，需要进一步制定实施方案，可采取与五年计划同步的气候治理周期，逐步实现2060年的气候目标。根据我国国情，可根据各地区发展情况，逐步降低温室气体排放，在发达地区率先建立碳排放净零试点、示范区域，分先后完成碳排放的净零。此外，全国范围内要积极宣传重视生态环境保护，特别是气候治理的思想观念，大力推广清洁能源、可再生能源的使用，以科技创新推动能源结构改革，形成全民共同参与气候治理的新局面。

结语

在人类命运共同体趋势发展下，各国都应加入全球气候治理行动中，形成有机整体。新时代，气候治理将成为我国社会发展的重要内容，完善应对气候变化立法不仅是可持续发展的必然要求，更是国际社会责任担当的体现。针对《欧洲气候法》治理变革的主要特征，我国不可照搬欧盟模式，但可以学习借鉴，结合我国实际情况，形成中国特色气候治理体系。下一步，要加快推进国内应对气候变化专门立法的出台，加强国内与国际应对气候变化立法的接轨，提升我国在全球气候治理进程的影响力。

【基金项目：国家社科基金人类命运共同体理念下《巴黎协定》实施机制构建研究（项目号20BFX210）；重庆市国际法导师团队项目（编号022600111200107）；重庆大学科研培育专项（编号0226001104020/004）】
（曾文革，重庆大学法学院教授、博士生导师；吴庆禹，重庆大学法学院硕士研究生）