几十年的环境法治历史告诉我们，我国的环境法律之所以落实不力，根本原因不是环境法律本身的条文不全面或者力度不够，而在于关键岗位上的党员领导干部不在环境法律法规的约束范围之内。我们要充分认识开展环保督察的重大意义，下更大的决心，保障《中央生态环境保护督察工作规定》有效实施，使环保督察在推动环境保护事业发展中发挥更大的作用。

  中共中央办公厅、国务院办公厅2019年颁发《中央生态环境保护督察工作规定》（以下简称《环保督察规定》），是党内法规历史上的重大成果，也是我国环境保护历史上的重大事件。在第二轮中央生态环保督察正在有序进行，生态文明建设事业蓬勃发展的形势下，我们要充分认识开展环保督察的重大意义，下更大的决心，保障《环保督察规定》有效实施，使环保督察在推动环境保护事业发展中发挥更大的作用。

为什么需要强调在党内法规轨道上运行环保督察工作？

  中央环保督察始于2015年12月对河北省的试点督察。在此后到2018年的三年时间里，中央环保督察（后更名为中央生态环保督察）完成了对31个省（区、市）和新疆生产建设兵团的第一轮督察全覆盖，并对20个省（区）开展“回头看”。在党中央的坚强领导和有关方面的共同努力下，具有中国特色的环保督察取得显著成就。环保督察开展多年来的实践证明，督察不仅推动地方解决了一批突出的生态环境问题，也在促进地方树立新发展理念、推动高质量发展方面发挥了重要作用。通过环保督察，地方各级党委、政府生态环境保护责任意识明显增强；有效倒逼产业结构调整和产业布局优化；有效促进环境友好型企业健康成长；有效推动一批绿色产业加快发展；加快了人与自然和谐共生现代化的建设步伐。
  以上环保督察的成绩有目共睹。但是，直到今日，仍然有一些人包括一些学者，提出环保督察不具有典型性应予取消，或者建议将环保督察改造成为一般意义上的环保执法检查或者环境执法。这种认识是错误的，也不符合中国的实际情况。如果放任这种错误观点流行，必将不利于环保督察的继续运行和后续发展。因此，在当前形势下，我们提出并强调在党内法规轨道上运行环保督察工作，绝不是无病呻吟，而是具有很强的针对性和指导性。

在党内法规轨道上运行环保督察工作的内涵

  《环保督察规定》在性质上属于党内法规，而不是国家的法规。关于党内法规的性质和地位，习近平总书记在党的十八届四中全会上所作的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明中，作了充分的阐述。习近平总书记指出，我国全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系。这个法治体系，就包括形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系。由此可见，党内法规体系，是中国特色社会主义法治体系中的重要组成部分，对保障我国社会主义现代化建设的顺利进行，其中包括生态文明建设的顺利进行，具有十分重要的作用。据此，作为党内法规的《环保督察规定》，在我国环境保护法治体系中的地位是不言而喻的。
  根据现行《环保督察规定》，其作为党内法规，在内涵方面具有以下特点：一是强调环保督察工作是党的督察工作的重要组成部分，要坚持和加强党对环保督察的全面领导。二是从被督察对象，主要是省级党委、政府及其有关部门；承担重要生态环境保护职责的国务院有关部门；所从事生产经营活动对生态环境影响较大的有关中央企业等。三是环保督察的体制和方式有自身特色，如明确中央生态环境保护督察是中央级、省级两级督察体制，明确三种特殊的督察方式：例行督察、专项督察、“回头看”督察等。四是督察的结果要向党中央和国务院提出报告，督察结果要作为被督察对象领导班子和领导干部综合考核评价、奖惩任免的重要依据。
  通过对环保督察内涵的揭示，不难看到，我国的环保督察，体现了中国共产党对有关地方党委、政府以及重要央企在承担生态环境保护责任方面的有力监督；表明了党中央在社会主义现代化建设总体布局方面发生了质的跨越，使生态文明建设在中国特色社会主义建设总体布局中的战略地位发生了根本性和历史性的变化。因此，党直接领导下的环保督察正是适应这一历史变革的必然结果。

在党内法规轨道上运行环保督察工作的重大意义

  有助于制约影响环保法律实施的“关键少数”
  众所周知，长期以来我国的环境保护法律实施效果不佳。几十年环境法治历史告诉我们，我国的环境法律之所以落实不力，根本原因不是环境法律本身的条文不全面或者力度不够，而在于关键岗位上的党员领导干部不在环境法律法规的约束范围之内。环境保护法明确规定地方人民政府要对本地的环境质量负责，但地方的重大决策往往由地方党委作出，而政府只是执行者。因此，仅仅由地方政府承担生态环保法律责任还不够，必须依法依规实行 “党政同责”。随着与环境保护相关的党内法规的建立健全，将相关地方党委也纳入环保督察的范围，开展有针对性的督察，这就必然保障环境法律的有效落实。

  有助于推进党内监督工作的规范化
  将关键岗位上的党政领导干部纳入环保督察的范围，仅仅解决了他们成为被督察对象的问题。紧接着还应解决环保督察的规范化问题。为实现环保督察的规范化，《环保督察规定》必须明确环保督察的定位、性质和督察方式，要让关键岗位上的党政领导干部对自己的行为有明确的预期，知道自己的行为将产生什么样的党纪政纪后果，避免违法的行为发生，确保自身的活动在制度允许的范围进行。

  有助于合理划分党内法规与国家法律法规间的关系
  明确环保督察的定位、性质和督察方式，有助于合理划分党内法规与国家法律法规之间的关系，避免出现党内监督与其他监督之间可能出现的不协调问题。《环保督察规定》从督察体制上明确划分了中央环保督察与国家机关正常环境执法司法的分工和配合机制，在实际工作中得到其他相关机构的协同配合，其督察的权威性得到进一步增强。比如，全国人大常委会近年来多次开展大气和水污染防治法的执法检查；生态环境部、自然资源部近年来对大量污染环境、破坏生态以及侵占农地、破坏林地、填海造地、侵占湿地等行为作出行政处罚。这些执法检查和行政执法，对于配合中央生态环境保护督察的实施，发挥了重要的协同作用。

目前开展环保督察存在的障碍

  对环保督察的性质有认识障碍
  有的人至今没有认识到环保督察与一般环保执法检查和环境执法的质的区别，以为环保督察就是人大开展的执法检查或者政府系统环保执法机构开展的执法工作，将以上三者混为一谈。有的人至今没有认识到作为党内法规的《环保督察规定》，其执行的状况，对有关党政领导干部和央企负责人员，有着更大的利害关系。实践表明，凡是轻视了《环保督察规定》和环保督察的相关党政领导干部，都会影响本单位的生态环境保护工作，并对自身的发展产生不利后果。

  对督察问责的对象范围有认识障碍
  环保督察作为党的督察工作的一个组成部分，其督察问责的对象必然是一定层级的党政领导干部。但在具体实践中，由于认识上的障碍，有的人自觉或不自觉地将督察问责的对象范围扩大开来。要么扩大到基层单位中和环境污染与生态破坏有关的负责人员，要么扩大到非央企的一般企业的负责人员。这些做法，扩大了打击面，反而不利于处理与破坏生态环境密切相关的“关键少数”——《环保督察规定》中规定的被督察对象。

  对环保督察工作方式有认识障碍
  环保督察既然是督察一定层级的相关党政领导干部，那么，环保督察就应具备自身的特点，即在督察的方式上，不宜采取一般的执法检查或行政执法的做法，而应按照《环保督察规定》的要求进行。但在当下的环保督察实践中，根据有的地方反映，有的督察组成员直接要求被督察对象对项目进行整改，直接要求处理具体人员。笔者认为，《环保督察规定》对环保督察的具体工作方式作了明确规定，体现了党内法规和党的督察的特点，必须认真遵守，否则，不可能达到党中央所期望的环保督察的实际效果。

对在党内法规轨道上运行的环保督察工作的几点建议

  为了推进我国环境法律法规的有效落实，必须确保环保督察工作在党内法规的轨道上有序进行。建议采取以下对策措施。

  进一步明确环保督察属于党内监督的性质定位
  环保督察属于党内监督的性质和定位，这是必须坚守的一项重要原则。环保督察是中国共产党进行党内监督的一个组成部分，与国家有关部门进行的执法检查和行政执法有重大区别。党内监督可以与国家机关的执法检查和行政执法合理衔接，但决不能将两者混同。

  进一步明确《环保督察规定》属于党内法规的立法定位
  必须坚持《环保督察规定》属于党内法规的立法定位。现在学界有一种说法，认为《环保督察规定》是由中共中央办公厅、国务院办公厅联合颁发，层级位阶低，在行政执法中难以直接适用，更难以得到司法保障，因而建议其向国家法律的方向转化。这些说法和建议不利于树立党内法规的权威。笔者认为，党内法规不需要在行政执法中直接适用，也不需要司法机关直接执行。经过环保督察，督察组将督察情况向党中央、国务院报告后，将督察结果作为对有关党政领导干部进行综合考核评价和奖惩任免的重要依据，这就是《环保督察规定》的权威所在。下一步，我们在坚守《环保督察规定》党内法规立法定位的同时，要认真抓好该党内法规的有效落实。与此同时，要认真研究如何将《环保督察规定》进一步完善，将其升格为由党中央和国务院直接颁发的党内法规，使其在环境保护和生态文明建设中，发挥更为重要的作用。

  进一步完善环保督察的组织规范
  所谓组织规范是指在一个法规中规定组织机构及其职责设定的制度规范。目前的《环保督察规定》规定了专职督察机构和有关组织机构设立的条款。其中规定：设立中央生态环境保护督察工作领导小组并明确其组成部门；明确在生态环境部设立中央生态环境保护督察办公室，同时规定了以上机构的职责。以上规定，总体上是全面和必要的，但也存在中央生态环境保护督察工作领导小组的组成部门不够完整、职责不够细化等问题。建议在修改《环保督察规定》时，作出调整补充。

  进一步完善环保督察的行为规范
  所谓行为规范是指规定督察主体履行职责的程序性规范。确立行为规范应当坚持公正和效率的原则。环保督察的行为规范主要是为环保督察工作提供行为依据。依据《环保督察规定》，把环保督察工作设计为领导组织、工作开展、工作纪律、总结反馈、“回头看”和整改监督等。《环保督察规定》第五条规定了环保督察包括例行督察、专项督察以及“回头看”等方式，对指导环保督察工作发挥了规范作用。但是，这些规定总体上看过于简单，在具体适用过程中难免产生理解上的不一致。再者，进行环保督察的被督察对象，将县级地方党委和政府排除在外，笔者认为也是一个缺憾。实践中，对生态环境破坏最为严重的，往往是发生在县级的地方党委和政府的决策行为。建议在修改《环保督察规定》时，对环保督察的行为规范作出调整完善。

  进一步强化环保督察与其他监督方式的协同配合
  需要明确，督察进驻结束后，督察组应当在规定时限内形成督察报告，如实报告督察中发现的重要情况和问题，并提出意见和建议。督察报告经党中央、国务院批准后，由督察组向被督察对象反馈，指出督察发现的问题，明确督察整改工作要求。督察结果作为对被督察对象领导班子和领导干部综合考核评价、奖惩任免的重要依据，按照干部管理权限报送有关组织（人事）部门。对督察中发现的重要生态环境问题及被监督对象失职失责情况，督察组应当形成责任追究问题清单和案卷，按照有关权限、程序和要求移交有关部门或者被督察对象。对督察中发现需要进行生态环境损害赔偿工作的，应当移送有关政府依照有关规定进行索赔追偿；需要提起公益诉讼的，移送检察机关等有权机关依法处理。对督察中发现涉嫌犯罪线索的，应当按照有关规定移送监察机关或者司法机关依法处理。督察组“不处理被督察对象的具体问题”。对于督察中发现的重要情况和重大问题，“督察组成员不得擅自表态和处置”。
  环保督察实践中，中央生态环保督察机构与有关监督机构的活动存在不够衔接的情形，这是难免的。为此，建议环保督察机构与其他有关监督机构，及时进行沟通，实现各项监督工作的顺畅衔接和协调配合。

结论

  近年来，我国生态文明建设和环境保护工作取得重大成就，与开展环保督察密不可分。开展环保督察，抓住了我国环境保护法律法规实施的本质问题和关键所在。只有加强中国共产党对环境保护工作的领导，在党内法规的轨道上运行环保督察工作，实行环境保护工作的党政同责和一岗双责，才能真正解决环境法律法规实施不力的问题。要进一步明确环保督察属于党内监督的性质定位，明确《环保督察规定》属于党内法规的立法定位，完善环保督察的组织规范和行为规范，明确环保督察与其他相关监督工作的分工，对《环保督察规定》的实施情况进行科学总结，及时进行修改完善，提高其党内法规的位阶。做好以上工作，方可为践行习近平生态文明思想和法治思想，实现人与自然和谐共生的现代化，做出应有的贡献。 


（孙佑海，国家生态环境保护专家委员会委员，天津大学中国绿色发展研究院执行院长，天津大学法学院院长、讲席教授，中国法学会党内法规研究会学术委员会委员）