2020年是蓝天保卫战三年行动计划收官之年，也是监督帮扶工作自开展以来不断改进工作方法、完善工作机制的一年，同时，2020年也是第六届（2018—2020年）全国文明城市测评收官之年。文明城市测评工作开展时间长，工作方法成熟，工作机制完善，对监督帮扶工作的开展有很好的借鉴意义：通过分析全国文明城市测评的工作机制、测评方法，对于完善监督帮扶工作机制有借鉴意义。2017年4月7日，参与第一轮大气污染防治强化督查的28个督查组全部到位，一场规模空前、时间跨度大的强化督查，在京津冀及周边污染传输通道上的28个城市正式启动。从强化督查到定点监督帮扶，这一工作机制一直延续至今，通过大规模、集中“压茬式”督查与监督帮扶，高效推动完成了一些急难险重的任务，有效推动了环境质量的改善、促进了经济结构调整和产业转型升级。进一步完善监督帮扶工作机制，有利于落实各类主体责任，提高市场主体的公众参与积极性，助力构建现代环境治理体系。

良好的工作方法与机制

  顶层决定性和整体关联性。根据党的十四届六中全会精神，1997年4月21日，中共中央发出《关于成立中央精神文明建设指导委员会的通知》，中央精神文明建设指导委员会（以下简称中央文明委）现有50家成员单位，涉及政治、经济、文化、社会、生态文明建设诸多领域。中央文明委下设办事机构中央文明办，中央文明委及中央文明办现任领导皆由中共中央办公厅及中央宣传部现任领导兼任。自2005年中央文明委发布第一届12个全国文明城市（城区）以来，至2020年，已有284个城市（城区）和县级市（县）获得“全国文明城市”称号 。
  完备的工作体系和可操作性强的方法。文明城市测评工作经中央文明委批准，由中央文明办组织国家统计局和部分成员单位组成测评工作队伍，对已经获得“全国文明城市”称号和获得“全国文明城市”提名的城市进行年度测评。年度测评按照城市自主申报、省级择优推荐、中央部委审核、组织综合测评等评选程序，以实地暗访考察、入户问卷调查和网上材料审核3种方式按照40%、20%和40%的权重计算年度成绩，对于地级以上城市以3年为一届，每年测评成绩按照15%、25%、60%的权重计算总成绩，对于县级市（县）则依据第3年测评成绩作为总成绩，报中央文明委领导批准，提出全国文明城市名单。
  生态环境保护在文明城市测评中受到高度重视。中央文明委分别按照省会城市、地级市、直辖市城区计算年度测评总成绩，其中关于工作、居住、生活场所的环境状况均是不同规模城市的重要考察内容，并且负面清单中关于生态环境质量的考核具有“一票否决”权机制。例如，党委和政府“一把手”严重违纪或违法犯罪的停止全国文明城市资格1年，发生重大、特大环境事件的停止全国文明城市资格1年，省级《大气污染防治行动计划》或者《水污染防治行动计划》年度考核不达标的城市，当年测评成绩扣减2分。
  量化具有代表性的典型问题，使得定性的表述易于衡量。实地测评与入户问卷调查涉及十大方面，即社会主义核心价值观建设、文明道德风尚培育、廉洁高效的政务环境、公平正义的法治环境、诚信守法的市场环境、健康向上的人文环境、和谐宜居的生活环境、安全稳定的社会环境、可持续发展的生态环境、长效常态创城机制等，以上各方面均以答题卡形式，对照测评标准，量化设置数量不等的测评卡片与多个分类考察项。实地测评人员对照测评卡片，实地前往具体测评点位即时评判是否达到要求，可操作性强。以入户问卷调查形式测评城区居民主观感受。文明城市是反映城市整体文明水平的综合性荣誉称号，文明城市创建工作的效果好不好，人民群众的评价高不高是重要指标，为取得真实可信的满意度评价，实地测评小组采取入户走访的方式，通过调查问卷进行测评。所调查内容均与住户日常生活所见、所闻、所感息息相关，问卷题目具有典型性和代表性，易于理解和填写。

需要注意的差异和问题

  文明城市测评类似“闭卷考试”，监督帮扶工作则是“开卷辅导”。文明城市测评体系已经公开发布，但基层工作人员对其理解不透彻，测评人员和测评对象之间存在信息不对称。自2004年以来，中央精神文明建设指导委员会就印发了《全国文明城市测评体系（试行）》，并且不断进行动态调整和公布，各地也相继印发其相应的测评体系，涉及面更广，要求更严，但在实地测评过程中依然出现部分城市为减少扣分，盲目实施“一刀切”措施，主要原因在于测评卡片和测评项实施动态调整，测评对象不了解测评卡片内容和细则，而测评人员仅对卡片中所载明的考察项进行评判打分，是“闭卷考试”，而监督帮扶工作重点在于考察生态环境保护工作落实情况，工作重点明确，对于实际存在的问题及时反馈，可立行立改，对于短时间难以解决的问题，可阶段性整改，目的在于共同努力，解决现实问题，持续改善生态环境质量。
  文明城市测评时间短，是阶段性成果考察，监督帮扶长期开展，是持续性工作内容。文明城市实地测评对每个城市（城区）和县级市（县）的实地考察时间不足3天，而文明行为的养成是长期的，以短期测评数据反映长期实际表现有一定缺陷。例如，个别城市在实地测评期间，或突击性大量增加公共活动场所志愿者数量，或以超出常规做法在交通路口配置大量交通管理人员，以此类方法最大限度地减少公共场所公众的不文明行为。监督帮扶工作长期开展，每一轮次持续约半个月，不同轮次“压茬式”开展，工作人员虽然发生变化，但工作内容具有长期一致性，目的在于持续督促解决生产生活中存在的生态环境问题。

完善监督帮扶工作机制的建议

  文明城市实地测评工作虽然存在一些不足之处，但经过大量人员长期实践操作，不断优化改进测评方法，完善测评标准细则，在实践中积累形成一些好的做法，仍然具有一定借鉴意义，在此提出以下四个方面的建议。
  一是完善监督帮扶长效机制。以企业为单位形成环保卡片，针对相同问题形成阶段性检查汇报，避免出现只查问题不解决问题的负面反馈。建议以电子化方式记录历次核查时间和发现的问题，以及针对不同问题采取的相应整改措施和取得的实际效果，方便不同批次监督帮扶人员调阅核对并向企业实时反馈仍然存在的问题，并与地方主管部门共同形成可行性解决方案，按时间节点推进整改，也是督促参加监督帮扶的工作人员坚持“帮扶”主基调，放低姿态查找问题，杜绝整改措施久拖无推进。
  二是量化监督帮扶工作细则。以实际效果为导向形成易于发现问题和快速识别问题的量化标准，便于工作人员和企业管理人员共同精准治污。随着污染防治攻坚战进入深水区，降低污染物排放量难度加大，建议针对不同污染物的产生环节和污染物治理设备运行特点，编制便于执法人员和监督帮扶人员及时发现问题和快速识别问题的量化标准，既有利于提高监督帮扶人员工作效率，也有利于提升企业负责人及污染物治理设备运维人员的专业技能，提高监督帮扶过程中工作人员和企业管理人员之间的沟通效率，使得双方对治污问题都能做到知其然也知其所以然，基于解决治污问题的共同目标，从解决治污设备有没有到实现治污效果好不好的根本性转变，齐心协力精准治污。
  三是增强监督帮扶技术支持。充分运用远程大数据技术，推广高频动态生态环境监管数据平台，借助智能手段科学治污。生产过程中污染物的产生因原料不同、工艺不同、规模不同等，使得治理手段和措施存在巨大差异，提高环境治理能力不仅要盯住事后监管和治理，也要盯住事前事中监管，监督帮扶无法做到全范围、全过程、不间断覆盖，建议充分运用远程大数据技术，从水、电、气用量识别生产经营活动强度，实施远程分表监管生产设备和治污设备运行状态，关联区域内排污企业，通过高频动态生态环境监管数据平台，动态反映企业环境管理水平和环境安全风险状况，提高预测、预警能力，增强过程监管效率，借助智能手段推动由经验判断向科学决策转变，实现科学治污。
  四是积极引导和推动公众参与。加大对生态环保工作进展与成效的宣传力度，督促生产企业通过企业网站、厂区公告、辖区公示等途径依法公开主要污染物名称、排放方式、执行标准以及污染防治设施建设和运行情况，积极配合监督帮扶工作组了解企业环境治理措施和成效、进展。鼓励排污企业在确保安全生产的前提下，通过设立企业开放日、建设教育体验场所等形式，向社会公众开放。在厂区、园区、辖区曝光环境违法典型案例，持续推进各类环保设施向公众开放，增强公众对生态环保工作的了解、理解、认同、支持、监督。畅通参与渠道，充分利用网络和新媒体平台，开通意见表达和反映问题渠道，解决群众关心的生态环境问题，帮助公众科学理性地认识和判断生态环境相关问题，提高公众参与能力，增强公众法律意识，使其知法、懂法、守法，鼓励引导公众积极参与生态环境保护实践，践行简约适度、绿色低碳的生活方式，实现共同治污。

（王宇，生态环境部环境与经济政策研究中心）