进入“十四五”，生态保护和修复被摆上了十分重要的位置。有关生态保护和修复的相关政策文件也相继出台。

    2020年5月，国家发展改革委、自然资源部会同科技部、财政部、生态环境部等联合印发《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035年）》（以下简称《总体规划》），要求以统筹山水林田湖草一体化保护和修复为主线，科学布局和组织实施重要生态系统保护和修复重大工程，着力提高生态系统自我修复能力，切实增强生态系统稳定性，显著提升生态系统功能，全面扩大优质生态产品供给，推进形成生态保护和修复新格局。

    2021年9月12日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，明确提出，鼓励地方将环境污染防治、生态系统保护修复等工程与生态产业发展有机融合，完善居民参与方式，建立持续性惠益分享机制；积极引入社会资本支持生态环境系统性保护修复工程建设，持续提升生态产品“增量”。

    2021年11月10日，国务院办公厅印发《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》，鼓励和支持社会资本参与生态保护修复项目投资、设计、修复、管护等全过程，明确社会资本通过自主投资、与政府合作、公益参与等模式参与生态保护修复，并明晰了参与程序，鼓励社会资本重点参与自然生态系统保护修复、农田生态系统保护修复、城镇生态系统保护修复、矿山生态保护修复、海洋生态保护修复，并探索发展生态产业。

    2021年12月23日，国家发展改革委、自然资源部、生态环境部等部门联合印发《生态保护和修复支撑体系重大工程建设规划（2021—2035年）》（以下简称《建设规划》），为新时期优化生态保护和修复支撑体系、推进相关重大工程建设提供了重要依据。

    记者从相关部委了解到，目前，已经有多路资金陆续进入生态保护修复领域，前期进入的投资者也已经开始收获果实。

“旧账”未还，又欠“新账”

    据《总体规划》编制组介绍，党的十八大以来，在全面加强生态保护的基础上，不断加大生态修复力度，持续推进大规模国土绿化、湿地与河湖保护修复、防沙治沙、水土保持、生物多样性保护、土地综合整治、海洋生态修复等重点生态工程，取得了显著成效。我国生态恶化趋势基本得到遏制，自然生态系统总体稳定向好，服务功能逐步增强，国家生态安全屏障骨架基本构筑。

    数据显示，截至2018年年底，全国森林面积居世界第五位，森林蓄积量居世界第六位，人工林面积长期居世界首位。

    2011—2018年，全国草原植被综合盖度从51%提高到55.7%，重点天然草原牲畜超载率从28%下降到10.2%。自2012年以来，全国水土流失面积减少了2123万公顷，完成防沙治沙1310万公顷、石漠化土地治理280万公顷，全国沙化土地面积已由上个世纪末年均扩展34.36万公顷转为年均减少19.8万公顷，石漠化土地面积年均减少38.6万公顷。

    截至2018年年底，我国已有国际重要湿地57处、国家级湿地类型自然保护区156处、国家湿地公园896处，全国湿地保护率达到52.2%。累计修复岸线约1000公里、滨海湿地9600公顷、海岛20个。

    目前，我国已有各类自然保护区2700多处，90%的典型陆地生态系统类型、85%的野生动物种群和65%的高等植物群落纳入保护范围。大熊猫、朱鹮、东北虎、东北豹、藏羚羊、苏铁等濒危野生动植物种群数量呈稳中有升态势。

    编制组同时介绍，目前，我国自然生态系统总体仍较为脆弱，生态承载力和环境容量不足，经济发展带来的生态保护压力依然较大，部分地区重发展、轻保护所积累的矛盾愈加凸显。

    我国在生态方面历史欠账多、问题积累多、现实矛盾多，一些地区生态环境承载力已经达到或接近上限，且面临“旧账”未还又欠“新账”的问题，生态保护修复任务十分艰巨，既是攻坚战，也是持久战。

    部分生态工程建设目标、建设内容和治理措施相对单一，一些建设项目还存在拼盘、拼凑问题，以及忽视水资源、土壤、光热、原生物种等自然禀赋的现象，区域生态系统服务功能整体提升成效不明显。

    以尾矿库为例，我国尾矿库数量大，特别是长江中上游的多个省份都是矿产开发集中区域，尾矿库数量多且分布集中。一些地区尾矿库邻近重要河流、水源地等生态环境敏感目标。

    据生态环境部2021年2月印发的《加强长江经济带尾矿库污染防治实施方案》透露，近年来，长江经济带尾矿库污染治理取得积极成效，但仍存在部分尾矿库企业主体责任落实不到位、治理措施不完善、污染治理不全面等问题，一些尾矿库污染问题仍较突出。

    2021年2月，生态环境部就长江经济带突出生态环境问题整改不力约谈池州等六市（区）政府时，披露了衡阳市尾矿库环境整治仍不到位，高塘冲尾矿库生态修复工程覆土厚度达不到标准要求，总镉浓度超过4毫克/升，远高于危险废物鉴别标准1毫克/升的限值等问题。

    2021年12月22日，中央生态环境保护督察办公室对外公开一批督察典型案例时，也曝光了多地大面积毁林、破坏水产种质资源和生态环境等问题。

    据正在黑龙江省开展督察的中央第一生态环境保护督察组通报，中国龙江森林工业集团有限公司下属沾河林业局有限公司管理区内自2016年以来，毁林种参面积1.6万余亩，违规在防火隔离带种参面积1.1万余亩，小兴安岭生态环境遭到严重破坏。

    正在贵州省开展督察的中央第二生态环境保护督察组通报，黔南州罗甸县蒙江坝王河特有鱼类国家级水产种质资源保护区内违法建设、非法捕捞问题突出，严重影响保护鱼类及其生存环境。

    中央第四生态环境保护督察组在宁夏督察时也发现，“十三五”以来，中卫市中宁县矿产开发利用方式粗放、资源利用率低等问题并未得到有效解决，对自然资源造成破坏，对脆弱的生态环境产生不利影响。

    督察发现，中宁县铜铁沟陶瓷黏土矿矿业权面积仅6.9亩，越界开采达182亩，超矿业权面积26.4倍；同时违反采矿许可证关于开采深度为3～10米的规定，将矿业权外面积为30多亩的山体整体推平，实际开采深度达35米左右，严重破坏山体自然地貌。中宁县平塘湖沟白土岗子石料厂，成立于2006年，矿业权面积为16.65亩，越界开采约207亩，超矿业权面积12.4倍。

“大块头”资金来自财政投入

    上述《总体规划》介绍，全国重要生态系统保护和修复重大工程规划布局在青藏高原生态屏障区、黄河重点生态区（含黄土高原生态屏障）、长江重点生态区（含川滇生态屏障）、东北森林带、北方防沙带、南方丘陵山地带、海岸带等重点区域。

    《总体规划》明确提出，到2035年，通过大力实施重要生态系统保护和修复重大工程，全面加强生态保护和修复工作，全国森林、草原、荒漠、河湖、湿地、海洋等自然生态系统状况实现根本好转，生态系统质量明显改善，生态服务功能显著提高，生态稳定性明显增强，自然生态系统基本实现良性循环，国家生态安全屏障体系基本建成。

    《建设规划》也提出，到2025年，重要领域、重点区域生态保护和修复科技创新取得明显进展，服务于生态保护和修复的基础研究和技术创新平台进一步完善，科技保障服务能力明显增强；“天空地”一体化自然生态监测监管网络基本建立，自然生态系统保护和重大工程建设监管能力显著提升，森林、草原、河湖、湿地、海洋、水资源、水土保持、荒漠化、石漠化、外来物种入侵等相关领域调查监测体系更加完善。

    目前，生态保护修复领域“大块头”资金主要来自财政投入，包括中央财政和地方财政的配套资金，主要用于开展山水林田湖草沙冰一体化保护和修复、历史遗留废弃工矿土地整治等生态保护修复，以提升生态系统质量和稳定性。

    财政部日前印发的《重点生态保护修复治理资金管理办法》（以下简称《管理办法》）明确提出，中央预算安排重点生态保护修复治理资金，支持开展对生态安全具有重要保障作用、生态受益范围较广的重点生态保护修复。

    《管理办法》提出，治理资金采取项目法和因素法相结合的方式分配。用于山水林田湖草沙冰一体化保护和修复工程的奖补资金采取项目法分配，工程总投资10亿~20亿元的项目奖补5亿元；工程总投资20亿~50亿元的项目奖补10亿元；工程总投资50亿元以上的项目奖补20亿元。

    用于历史遗留废弃工矿土地整治的奖补资金，采取项目法分配的，工程总投资5亿元以上的项目奖补3亿元。采取因素法分配的，各省、自治区、直辖市奖补资金根据各省历史遗留废弃工矿土地损毁面积等因素确定，同时考虑各省财政困难程度，并根据资金使用绩效等对测算结果进行调整。

    “奖补力度之大前所未有。如果项目运作好，这类生态保护修复项目完全是可以盈利的。”贵州一家做矿山修复的企业负责人在电话中对记者说。

    财政投入是我国生态保护修复领域的基础保障。生态环境部环境规划院院长、中国工程院院士王金南带领的团队曾专门做了“国家‘十三五’生态文明建设财政政策实施成效分析”研究。他表示，财政资金投入为打好污染防治攻坚战和生态文明建设做出了关键性贡献。

    数据显示，2016—2020年，中央财政安排重点生态功能区转移支付资金3524亿元，将青海三江源、南水北调中线工程水源地等纳入补助范围，加大对深度贫困地区、京津冀、长江经济带等生态功能重要区域的支持力度。

    近年来，国家还推动建立政府引导型投资基金，用于生态保护修复。王金南介绍，2020年1月，财政部印发《土壤污染防治基金管理办法》，引导地方设立省级土壤污染防治基金，规范基金的资金筹集、使用及管理，建立健全土壤修复治理多元化投融资机制。

    2020年7月，国家绿色发展基金设立，首期规模885亿元，由财政部、生态环境部和上海市共同发起设立，重点投向环境保护和污染防治、生态修复和国土空间绿化、能源资源节约利用、绿色交通、清洁能源等领域。

    此外，2016—2020年，中央财政安排水污染防治资金783亿元，支持全国开展重点流域水污染防治、良好水体生态环境保护、饮用水水源地生态环境保护、地下水环境保护及污染修复等水污染防治；安排土壤污染防治专项资金285亿元，重点支持土壤污染综合防治先行示范区建设、污染土壤修复治理技术应用试点等。

    在2021年年初的生态环境部例行新闻发布会上，自然生态保护司司长崔书红在回答记者提问时介绍，仅生态环境部此前组织实施的生物多样性调查与评估、观测网络建设两项任务，中央财政就累计投入资金近4亿元。

    “2016—2019年，全国一般公共预算生态文明建设支出达到3.1万亿元，年均增速为14.8%，有力支撑了打好污染防治攻坚战和环境质量的持续改善。”王金南说。

国际贷款期限长条件优惠

    据记者了解，生态保护修复领域的另一项资金来自国内外金融机构和部分央企。

    国家林业和草原局国际合作交流中心近日公布的数据显示，“十三五”期间，林草领域获得的国际金融组织贷款达到8.9亿美元。

    该中心介绍，1985年，我国利用世界银行贷款5000万美元实施了“林业发展项目”，在14个省（区、市）开展人工造林及附属设施建设，拉开了我国林草行业与国际金融组织项目合作的序幕。

    截至目前，国家林草局世行项目管理中心共牵头负责世行项目8个、亚洲开发银行项目2个、欧洲投资银行项目4个，贷款总额18.6亿美元，涉及25个省(区、市)，人工造林500万公顷。

    其中，“十三五”期间林草行业共利用国际金融组织贷款8.9亿美元，包括世行贷款2.5亿美元、亚行贷款3亿美元、欧投行贷款3亿欧元，涉及14个省(区、市)，可新造或可改造林草面积495万公顷。

    “国际金融组织贷款期限长，综合年利率低，条件比较优惠，符合林草建设的实际需要，在一定程度上缓解了林草单位和林农群众融资难、融资贵的现实困局。”国家林草局有关专家说。

    资料显示，1990年实施的世行贷款“国家造林项目”，利用贷款3.28亿美元，是当时世行在全球资助的最大一笔林业投资。项目总投资人民币37.6亿元，年均投入人民币5亿元，与同期国内年营林基本建设投资相当。

    2014年，我国与欧投行签订协议，贷款2.5亿欧元，开创了我国林业专项贷款的先河。30年来，我国林草行业共计利用国际金融组织贷款18.6亿美元，带动国内配套人民币105亿元，实现总投资人民币240亿元。

    据国家林草局国际合作交流中心介绍，这些贷款改善了项目区的生态环境。仅世行项目就完成高标准、高质量人工林和中幼林抚育388万公顷，每个项目可增加项目区森林覆盖率2～3个百分点。其中，“林业持续发展项目”营造项目林24万多公顷，每年可减少水土流失量73万吨，年碳汇量峰值达920万吨，相当于1262万吨标准煤燃烧后的碳排放量。

    国内金融机构近年来投资于生态保护修复方面的资金同样巨大。一些中小银行今年还推出了“碳汇贷”等绿色金融服务产品，推动生态保护修复与碳减排。

    近年来，央企参与生态保护修复的最大一笔资金当数“长江绿色发展投资基金”——由国家发改委与三峡集团于2019年共同发起设立，定位为国家级产业投资基金，首期募集资金200亿元，计划形成千亿级规模。该基金重点投向长江经济带沿江省市水污染治理、水生态修复、水资源保护、绿色环保及能源革命创新技术等领域。

    此外，国家开发投资集团有限公司成员企业——中国投融资担保股份有限公司实施的投融资促进项目，计划投资约5.51亿欧元，以京津冀及周边地区为重点，开展长三角区域协同发展大气污染防治。

    近年来，央企各自承担的生态保护和修复工程，投入的资金量也逐年增长。

社会资本通过多种方式获益

    2021年，自然资源部先后公布了三批生态产品价值实现典型案例。例如，在全国重点生态功能区的江西省寻乌县，该县财政出资、联合其他合作银行筹措资金成立生态基金，引入社会投资2.44亿元。

    该县利用治理后的7000亩存量工矿废弃地建设工业园区，解决工业用地紧张的难题，实现“变废为园”；实施“生态+光伏”，通过引进社会资本，建设总装机容量35兆瓦的光伏发电站，实现“变荒为电”；利用矿区修复土地种植油茶等经济作物5600多亩，既改善了生态环境，又促进了农民增收，实现了“变沙为油”；开展“生态+旅游”，实现“变景为财”。

    截至目前，寻乌县已引进入驻企业30家，新增就业岗位3371个，直接经济效益达1亿元以上。实现项目年发电量3875万千瓦时，年经营收入达3970万元。油茶树、百香果等经济作物年收入达到2300万元。年接待游客约10万人次，经营收入超过1000万元。

    就“十四五”时期生态保护修复领域资金投入问题，王金南等专家建议，继续增加中央专项资金和重点生态功能区转移支付的支持力度。加大国有土地使用权出让收入、城市基础设施配套费、专项债等对生态环境基础设施建设的投入。设立政府引导型碳中和基金或能源绿色转型基金，发挥财政资金增信和杠杆作用，撬动社会资金投入。

    同时，灵活运用资本金注入、生态风险补偿、贴息、补贴、奖励、基金等支出方式，优化环境税和促进其他税种绿化，促进政府采购引领绿色消费，不断完善多元化投融资机制。

    国务院办公厅日前印发的《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》明确提出，通过产权激励、用地指标流转、碳汇交易等办法，鼓励和支持社会资本参与生态保护修复。

    “生态保护修复需要全社会共同付出，而从以往成功的经验来看，社会资本在生态保护修复中可以通过多种方式获得收益。”国务院发展研究中心研究员周宏春对记者说。

    周宏春分析，这些收益方式包括采取“生态保护修复+产业导入”方式，利用获得的自然资源资产使用权或特许经营权发展适宜产业；对投资形成的具有碳汇能力且符合相关要求的生态系统，申请核证碳汇增量并进行交易；通过经政府批准的资源综合利用获得收益等。

    此外，可以发展的产业主要包括投入循环农（林）业、生态旅游、休闲康养、自然教育、清洁能源及水资源利用、海洋生态牧场等；发展经济林产业和草、沙、竹、油茶、生物质能源等特色产业；参与河道保护和治理，在水资源利用等产业中依法优先享有权益。

    这中间还包括参与外来入侵物种防治、生物遗传资源可持续利用，推广应用高效诱捕、生物天敌等实用技术；开展产品认证、生态标识、品牌建设等。从事这些活动，都能享受到相关的税收减免政策优惠和金融扶持。

    周宏春认为，社会资本不要以“跑马圈地”的心态参与生态保护修复项目，也就是“功夫花在项目实施之前”。要认真研究项目所在地的问题是什么（问题导向）、解决了问题之后能产生什么效益，这是社会资本参与能够获得收益或权益的关键之所在。

    此外，要特别重视修复项目的投入产出分析。如修复的地方可以作为旅游胜地，就需要分析游客来自什么地方，可能的流量，需要的配套设施；建议不要将旅游地产作为主要受益来源。以往将保护修复地作为旅游目的地的，特别是想通过旅游地产快速收回投资的，往往达不到预期目的。

    在项目实施方案中也要明确参与各方的收益、责任和罚则，特别要了解地方政府的以往实践、诚信、财政情况。如果地方没有财政能力参与生态环境保护修复的能力，就应当尽量避免在那些地方选择并实施项目。

    对于引导社会资本进行环保投资的问题，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文也对记者表示，近期出台的多项政策鼓励和支持社会资本参与生态保护修复，尽管投资前景看好，但仍需看到，环保行业具有较高的进入壁垒，环保项目投资量较大、投资回收期较长，需要雄厚的资金链。

    “最关键的是社会资本要进得来、出得去、有钱赚，公平竞争。”常纪文说，进得来就是大家都有平等进入的权利，出得去就是不想干了资金通过合法的手段还能拿得走，而不是“关门打狗”。有钱赚就是社会资本投资环保项目要能找到利润点，“这才是社会资本最感兴趣的”。

（章轲，《第一财经》高级记者）