山川河流是生态环境保护、生态环境建设的重要领域。习近平总书记站在历史和全局的高度，从中华民族长远利益出发，亲自谋划、亲自部署、亲自推动长江生态环境的修复和保护。他明确指出，当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发。要增强“爱护长江、保护长江”的意识，实现“人民保护长江、长江造福人民”的良性循环，早日实现“一江碧水向东流”的胜景。

       笔者认为，认真分析制约长江生态环境协同保护的成因、特点，实现长江流域生态环境效益的最大化，用法治力量保护好一江碧水，是摆在各级党政机关及相关职能部门面前的一项重要而紧迫的任务。

长江生态环境协同保护现状及特征

       近年来，湖南省临湘市委、市政府根据习近平总书记到岳阳实地考察时所作的关于继续做好长江保护和修复工作的重要指示，以及中央生态环保督察提出的相关要求，立足市情，始终坚持在发展中保护、在保护中发展，积极实施“生态立市”战略，严格执行《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国长江保护法》等法律法规，农业农村、生态环境、水利、交通、公安等市直相关部门充分发挥职能作用，狠抓农业面源及畜牧水产养殖污染防治、非法采砂、长江岸线整治、船舶排污、非法捕捞、环保基础设施建设、节能减排、污染治理、城乡环境综合整治等方面的工作，为保护和改善长江生态环境质量、推动长江中部地区高质量发展做了大量工作，取得了显著成效。非法采砂基本遏制，网箱养殖全部取缔，污水治理成效显著，农用化肥普遍减量，环境质量逐渐提高。但是由于顶层设计不系统不合理，没有兼顾区域经济发展的差异性和公平性，流域内“头痛医头，脚痛医脚”的现象依然存在。有些职能部门协同保护乏力、管理缺位、工作方法简单粗暴，甚至不作为、乱作为，部分个体业主受急功近利思想驱使，不依法依规办事，我行我素，致使长江保护仍然存在规划不科学、设施不配套、结构不合理、手腕不强硬、治理不到位等问题，由此引发的一系列长江生态环境问题日益突出。这些都加大了做好长江生态环境协同保护、“守护好一江碧水”的难度。

长江生态环境协同保护难题形成的主要原因

       长江生态环境协同保护难题形成的原因不是单一的，具有多方面、多层次的特点。

       从原生态长江协同保护难题上分析，原因有以下三点。

       一是政策法规不够完善。法制不健全，尤其是一些地方性法规还相对滞后，与周边省市政策不配套，政策的差异性问题突出；有关政策法规不切合实际或相互冲突，个别工作人员不依法行政或行政缺位；打击处理违纪违规违法行为措施不力，手腕不硬。

       二是干部作风不够勤廉。少数工作人员存在官僚主义作风，做表面文章，工作方法简单、粗暴，不善于推心置腹、开诚布公地化解矛盾；个别执法人员生活腐败，将不义之财据为己有，引起群众不满。

       三是社会成员认知水平不够高。部分社会成员政策法规意识淡薄，认知水平低，对一些政策规定的理解有偏差；个别社会成员对政府作出的保护长江生态环境实施打击整治的决定认识不清，甚至公然对抗。

       从次生态长江协同保护难题上分析（次生态长江协同保护难题是相对于原生态长江协同保护派生出的系列长江生态环境保护问题和制约因素），其主要原因包括以下三个方面。

       一是保障机制上的缺失。从整治能力看，长江生态保护仍不能完全达到十年禁捕、禁止电鱼、禁止采砂的监管要求。近年来，虽然在辖区长江、黄盖湖周边安装了40多个摄像头，但大多数都是从其他部门整合而来的，目前还不具备红外线夜视功能，智慧渔政监控平台无法发挥应有作用。

       从制度层面看，共管水域政策不一致。长江流域临湘段全线禁渔，而相隔咫尺的陆城段却划出了可钓区域；长江水源区域黄盖湖属临湘市县级中华鲟、胭脂鱼水生生物保护区，按部、省规定在保护区内禁止垂钓。但是由于湖北省赤壁市在2020年9月出台政府通告，允许在湖北黄盖湖水域范围内“一人一杆一线一钓垂钓”，导致两市政策不一，出现同一条河的两岸“一边百人垂钓，一边无人垂钓”的巨大反差，致使临湘市广大垂钓爱好者不理解、不支持，甚至出现难以有效管控的局面。

       从治理情况看，长江水系治污能力差。受经济、认知程度等因素制约，长江水系治理力度不大，尤其是随着城市化进程的加快，“三同时”制度执行乏力，环保基础设施建设相对滞后，一些治理设施严重老化，不少设施“带病运行”，临湘市各乡镇（街道）集中式生活污水处理进展缓慢，生活污水直排现象相当普遍。此外，在农村还存在一些落后的农业生产方式，使用的化肥、农药产生的污水通常都是直排沟渠、湖泊，家庭小规模畜禽养殖产生的污水和病死家禽也是通过沟渠、湖泊处理。

       二是管理层面上的缺位。从长江生态环境协同保护管理的层面上看，现行体制机制中存在一些弊端。其一，权责不匹配。例如，作为长江生态环境保护“十年禁捕”及农业面源污染防治牵头单位的市农业农村局，将长江水系的监督保护职能分别放在畜牧工作站和水产工作站，而工作站没有行政职能，不便于工作对接，同时工作站人员严重缺乏，难以承担繁重的工作任务，致使工作推进迟缓。其二，联动不协调。农业农村、水利、交通、森林公安、国土资源、生态环境、长航公安等部门单位及辖区内乡镇，联动配合不紧密、不协调，存在“缺位”或唱“独角戏”现象，导致管理层面弱化，影响工作进程和整治力度。其三，监督不到位。长江水系生态环境保护措施落实不到位，监督执法力度不够、强度缺乏，“三河”“两湖”水体污染监控、长江水系生态环境综合整治失之于宽、失之于软，长江生态环境协同保护齐抓共管的局面还未真正形成。

       三是国民素质上的缺陷。从长江生态环境保护的现实状况来看，少数社会成员法治观念淡薄，甚至置政策法律于不顾，我行我素。有的公然违抗长江流域水生物多样性保护禁令，采取电鱼、网鱼、地笼捕鱼等极端手段破坏黄盖湖、冶湖、长江水域生态环境。有的私人企业和个体业主重效益、轻环保，重眼前、轻长远，重局部、轻全局，布局不合理，设施不健全，上马难治理污染项目和低水平重复建设等现象仍有发生，制约了长江水系生态环境协同保护工作的开展。

长江生态环境协同保护的对策

       长江生态环境保护是一项功在当代、利在千秋的伟大事业，做好新形势下的长江水系生态环境保护工作，必须创新思维，严格监管，协同配合，强化法治观念，加大资金投入，提高科技水平。

       抓好宣传教育
       一是畅通举报渠道。临湘市委、市政府已在长江水系生态环境整治办设立了“破坏生态环境举报平台”，开通了“打击整治”通道，广泛接收群众举报线索，并根据举报内容及时分流转交相关成员单位和辖区内乡镇查办。各成员单位和各辖区内乡镇也应畅通举报渠道，对收集到的举报线索和上级转办的线索尽快核实、查办、反馈，并及时报送线索办结情况。

       二是拓展宣传领域。充分利用各级新闻媒体，集中开展打击破坏长江水系生态环境行为的宣传报道，广泛掀起宣传热潮。充分发挥基层组织、司法所、派出所、村（居）治保组织和生态环境保护志愿者等的作用，“点对点”发布长江水系生态环境风险提示和预警信息。同时，通过印发宣传册、张贴标语、树立警示牌等，让保护长江水系生态环境宣传进社区、进学校、进家庭，提高全民生态环境意识，严厉打击破坏长江水系生态环境违法犯罪行为。

       三是加强舆论引导。要引导社会公众和人民群众牢固树立生态优先的绿色发展理念。要坚持因地制宜，坚持近期任务和长远目标相结合，让生态环保理念和要求融入经济建设和产业发展各方面、全过程，以生态环境高水平保护推动经济高质量发展。要增进社会公众和人民群众对长江水系专项整治行动的理解和支持。

       开展规范整治
       一是明确整治重点。农业农村部门要结合农业面源污染防治、水生物多样性保护，大力整治重点河流、湖泊和断面周边畜禽水产和牛蛙养殖，抓好长江水系湖泊水生物多样性保护和隐患排查，依法打击破坏生态环境的违法行为。生态环境部门要严格整治企业排污行为，切实抓好环境污染治理及对突发环境事件的处置。水利、交通部门要抓好非法采砂、禁捕、河道船舶油污治理等隐患排查整治和水上执法。森林公安、长航公安、临湘公安等执法部门要全面开展水生物多样性保护执法行动，严厉打击江河湖泊非法捕捞行为。乡镇街道要全力抓好辖区内污染防治及江河湖泊非法捕捞隐患排查和执法打击。

       二是加强分类处置。各成员单位和辖区内乡镇要依照职责主动进行筛选摸排，对风险隐患建立台账，综合评估，逐一研究确立涉嫌破坏生态环境违法行为的风险等级，建立风险管控名单，强化分级分类处置。对存在的苗头性、倾向性问题，做好风险提示，增加抽查、检查频次，加大监管力度；对存在明显问题但不构成犯罪的，要及时警示并约谈其主要责任人（法人），责令停止违法经营活动并整改；对涉嫌犯罪的，要及时固定证据并移送司法机关。

       三是抓好建章立制。首先，建立河长制。按照“属地管辖、分段设立、逐级负责”原则，建立健全责任明晰、协调有序、管控有力的江河湖长防治机制，采取“四不两直”“一线工作法”“一单四制”及清“四乱”的方式，进行明察暗访，全力打击整治水面违法犯罪行为。其次，建立警长制。积极推进“融治理”机制创新发展，建立“生态警长制”，快速推进落实市局、县局、派出所三级“生态警长”建设，在江河、湖泊关键点位选址建设警务工作站（警务室），配齐配强民警和辅警，发动警务助理、网格员、社区（村）基层党组织治保主任、治安积极分子参与江河湖泊管理工作，协调相关部门行业船只作为水面警民联动巡逻船，建立合成联动、集约高效的警务工作体系。最后，建立联动制。与邻近一衣带水的湖北省洪湖、赤壁两市建立水上执法合作伙伴关系，携手推进联规划、联标准、联巡查、联部门、联投入、联整治、联宣教的“七联”共治共护长江水系新模式，共同整治水上乱象。坚持公安搭台、部门联动、社会协同、群众参与，充分发挥公安机关牵头作用，建立“上联下通”的长江水系警务协作机制、“环抱合围”的立体防控机制、“专群一体”的动态管护机制、“条块结合”的联动执法机制，从而形成多部门同步施策、多角度联合施治的长江水系生态保护治理联动执法格局，为打造江河湖泊水净河清、岸绿景美、人水和谐的生态范本提供强有力的法治保障。

       强化工作保障
       一是压实工作责任。长江水系生态环境整治行动牵头部门要切实加强组织协调，确保工作扎实有序开展；各责任单位要主动担当作为，积极配合形成合力。要严格落实湖河长领导责任制及“一把手”负责制，压实辖区乡镇街道党委政府的属地责任和部门职责，切实把长江水系生态环境整治行动作为本地区、本部门的重点工作，抓紧制定明确、具体、切实可行的实施方案，形成一级抓一级、层层抓落实的责任体系。

       二是加强统筹推进。长江水系生态环境整治要统筹推进宣传教育、打击整治、总结提升三个关键环节。宣传教育要通过发动群众，及时摸排掌握一批破坏生态环境的重点线索，为打击整治提供精准线索。打击整治要出重拳、下猛药，对造成生态环境严重破坏的责任单位和个人，公安机关、检察机关、法院要提前介入，协同配合，开通破坏生态环境案件查处的绿色通道，缩短办案周期，依法追究有关人员的法律责任；对以发展经济为名涉嫌污染环境的行为要开展规范整治；对严重污染生态环境且治理达标无望的企业要坚决予以关闭和取缔；对偷排、直排屡教不改的单位，要从重从严处理和处罚。要将宣传教育和打击整治两个环节贯穿生态环境整治行动始终，确保取得实实在在的效果。

       三是强化督查考评。临湘市委督查室、市政府考评办及长江水系生态环境整治办公室要对重点地区、重点问题组织开展专项督查，对发现的问题要拉单列表、督促整改到位，确保生态环境整治取得预期成效。各职能部门、乡镇街道也要加强对重点地区、重点问题的整改督促，推动整治行动落地见效。要把整治行动纳入年度目标管理考评，对成绩突出的部门单位、乡镇街道进行表彰，对推进不力、效果不佳、行动迟缓的，要及时通报、约谈，督促其限期整改。

       四是加大资金投入。各级政府要加大对生态环境保护的投入力度，把生态环境保护投入作为政府财政支出的重要组成部分，加大对环境污染治理、生态保护、环境监管等项目的支出力度。引导社会资金的参与，鼓励民间投入，扩大环境保护的投资渠道，鼓励各类所有制经济投资生态环境保护，建立生态环境保护的投融资体系。

       长江生态环境保护是一项长期的系统工程，不仅需要国家政策的支持和政府资金的投入，还需要社会各界、广大群众及相关职能部门的共同参与。因此，要深刻认识生态环境的重要性，把生态环境保护作为应承担的历史责任和光荣使命，按照党中央的要求和部署，以强烈的事业心和责任感投入到实际工作中去。只有这样，才能有效破解当前长江水系生态环境领域的治理难题，提高人民群众的幸福指数，真正实现经济效益与环境效益的协同发展。


       （李勇良, 岳阳市生态环境局临湘分局党组书记、局长；张经国，中共临湘市委原管理干部）