2013年1月21日，环境保护部与保监会联合发布《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》(以下简称指导意见)，虽然文件被冠以“强制”二字，但实施一年多来却没有如想象中迎来发展春天，反而陷入“叫好难叫座”的窘境。
环境污染责任险自2007年推出， 2013起由自愿参保改为强制保险，7年间一直发展缓慢，实施效果不明显。截止到2013年年底，我国共有19个省（区）市开展环境污染责任强制保险试点，投保企业仅4000余家。
今年两会上李克强作政府工作报告时指出，必须加强生态环境保护，下决心用硬措施完成硬任务。作为治污硬任务的手段之一，环境污染责任险自推出时，加强立法的呼声就一直不断，专家认为，有关部门应尽快出台相关法律法规，拿出“硬措施”，才能让环境污染强制责任险真正发挥实效。
环境污染事件多发引入保险机制
在环境污染责任险推出之前，“企业污染、群众受害、政府买单”似乎已成为我国处理环境污染事件，特别是突发环境污染事件的惯例。
事实上，这是一种无奈。
2006年11月，中石油吉林石化公司双苯厂发生爆炸事故，事故产生苯、苯胺和硝基苯等有机物流入松花江，直接危及沿岸居民的饮水安全，造成影响国内外的重大环境污染事件。但按照现行法律，环保部门能对这家企业开出的最大罚款额度只有100万元，这个数字相对中央和地方政府为阻隔污染恶化，以及后期投入的治理费用来说，简直是杯水车薪。
环境保护部政策法规司有关负责人表示，污染事故发生后，善后处理没有保障机制，企业应承担的赔偿和恢复环境责任往往不能落实，污染受害人不能及时获得补偿，极易引发社会矛盾。在这种背景下，依靠单一的行政手段已不可能从根本上解决环境问题。
2007年，原国家环保总局与保监会联合启动调研，决意推出环境污染责任保险制度。2007年12月，原国家环保总局与保监会签署了《关于环境污染责任保险的指导意见》，从此，环境污染责任保险制度正式在我国推行。
据环境保护部《化学品环境风险防控“十二五”规划》（下简称《规划》）统计，2008年到2011年，我国共发生突发环境事件568起，相当于平均每2.6天就发生一起。《规划》介绍，环境保护部于2010年组织开展了全国石油加工与炼焦业、化学原料与化学制品制造业、医药制造业等三大重点行业的环境风险及化学品检查。经初步估计，调查企业中的18.3%存有重大环境风险，22%存有较大环境风险，这意味着三大重点行业中，有40%的企业存在环境风险。
中国人民大学法学院教授、中国环境资源法学研究会常务理事周珂分析认为，过去如果发生重大环境污染事故，在巨额赔偿和污染治理费用面前，事故企业可能被迫破产或采取其他方法逃避责任，受害者往往得不到及时的补偿救济，造成的环境破坏只能由政府花巨资来治理。但如果企业参加了环境污染责任保险，一旦事故发生，由保险公司及时给被害者提供赔偿，既能避免企业破产，又能减轻政府的财政负担。
环境污染责任险的三大功能
环境污染责任险试点开始后，很快就有投保企业尝到了甜头。2008年9月28日，湖南省株洲市昊华公司发生氯化氢气体泄漏事件，导致周边村民的农田受到污染。由于这家企业投保了环境污染责任险，很快保险公司就将1.1万元的补偿款送到了120多户村民的手中。
这次污染事件虽然理赔额度低，却让当事企业实实在在感受到了环境污染责任险的作用。而在环境保护部政策法规司有关人士看来，环境污染责任险的作用还不止于此。据介绍，环境污染责任险的功能应该包括以下三个方面：
首先这是一个风险分担机制。从过去的环境事故处理情况看，“企业污染、群众受害、政府埋单”已经成为一种模式，而所谓的政府埋单，实际上就是花纳税人的钱，这对公众来说非常不公平，财政也负担不起。
其次，环境污染责任险本身也是一种救济补偿机制，可以让环境事故受害者尽快得到应有补偿。
第三，保险工具具备社会管理功能，利用费率杠杆机制促使企业加强环境风险防范，提升环境管理水平，这对传统的环境监管是一种有益补充。
“强制”保险仅停留在政策层面
尽管有企业尝到甜头，但环境污染责任险的发展状况并不尽如人意。
昆明是国内首推环境污染责任险的城市。2009年9月，昆明市政府出台《关于推进环境污染责任保险的实施意见》，将辖区内的企业根据滇池周边的分布范围和环境风险等级分为“应当”参加保险和“鼓励”参加保险两类，分别为340家和56家。截止到去年年底，按规定“应当”参保的企业仅八成。广西省自2010年起试点推广，三年多时间仅十几家企业参保。而江西省在环境污染责任险由自愿改为强制参保之后，试点的61家企业中目前仅有4家企业投保。
2013年1月21日，环保部、保监会联合发布指导意见，明确建议地方环保及保监部门，争取将环境污染强制责任保险政策纳入地方性法规，或推动地方人民政府出台规范性文件，来推动环境污染强制责任保险工作。
指导意见对环境污染强制责任保险试点企业范围也给予了明确，其中，首推的是涉重金属企业。此外，指导意见还将“高环境风险企业”列为“强制”保险范围。
“指导意见是有明确规定，但是，强制推行起来仍面临困难。” 江苏省无锡市环保局有关负责人表示，由于该指导意见不具有法律的强制性，因此，地方在实际操作中很难强制企业上保险。
这位负责人说，从2009年至今，无锡市累计参加环境污染责任保险企业有1270多家，保险责任限额达到20亿元。据了解，无锡市在全国地级市中是环境污染责任保险试点推广最好的地方之一。但是，无锡市高环境风险企业参保率刚过50%。
四大因素拖 “绿色保险”后腿
环境污染责任险利用保险工具参与环境污染事故处理，能使企业分散经营风险，促使其快速恢复正常生产，让受害人及时获得经济补偿，有利于化解社会矛盾，稳定社会秩序。无论对企业、社会、政府来说，都是件“少输、多赢”的好事，因此它也被称为“绿色保险”。但这样一件各方受益、兼顾防御与保障于一体的好事为何少有企业问津？到底是什么拖住了它的后腿？
环保专家认为，没有强制手段来推行环境污染责任险是主因。2013年发布的指导意见只具号召力和指导性，缺乏强制性，无助于改善当前企业参保积极性不高的局面。
成本问题是企业权衡的另一主要因素。调查发现，大部分企业不想自掏腰包买保险，有的企业是担心投保导致生产成本上升。更有企业负责人透露，其企业曾污染过周边村民，花几千元钱就“搞定”了赔偿问题，用不着花上万元买保险。
制度设计本身不够完善，也给推行带来障碍。业内人士认为，目前我国尚未出台统一的环境污染损害赔偿参考标准，缺乏第三方专业机构的参与，对污染风险的识别和量化难度很大，一旦发生污染事故，受害人与企业极易起纠纷，导致保险公司难以定损，理赔成本极高。
此外，产品单一、无法满足企业需求，也是环境污染责任险难以得到企业认可的一个重要原因。譬如，目前保险公司只承保突发意外事故导致的污染损害，并不承保渐进性污染导致的损害。
加快顶层设计 破解推广难题
北京京悦律师事务所律师谷小卫介绍，环境污染责任险在国外已经是一项比较成熟的制度。面对实际操作过程中的问题，国外采取的破解之道是将环境污染责任保险上升为法律，依靠强制手段去推动工作的开展。
据了解，出台环境污染责任保险立法的呼声始终伴随着这项制度的试行。2010年，就有专家建议《大气污染防治法》修订中写入“环境污染责任保险”有关内容；而在目前正在修改的《环境保护法》中加入环境污染责任保险制度的呼声最高。
事实上，在《环境保护法》修订过程中，环境保险、绿色信贷、环境税等经济政策作为需要补充的环境管理制度和措施之一曾被着重提出，但是，在修订案二审稿征求意见稿、三审稿中，均未体现相关内容。
不过，由于《环境保护法》修订案草案是在十八大之前拟定的，对十八大决议中关于生态文明、生态红线以及主体功能等内容都未能充分体现，虽然已经历三次审议，但后期仍有一定修改空间。
“将环境污染责任保险列入正在修订的环保法当中，为推进环境责任保险提供法律依据。”这是无锡市环保局有关负责人的建议。他甚至认为，未来环境污染责任保险有望成为继交强险之后，全国大范围推广实施的第二个强制险产品。但是，缺乏法律基础的这项保险到底能走多远仍是未知数。
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