刚刚修订完成的《环保法》计划于2015年元月开始实施。对于这部“史上最严”的《环保法》，如何落地远比其制定本身更让人关注。在各项环保法律法规只有30%执行率的背景下，要使新法执行到位，还需要很长的路要走。当前，法治被提上了前所未有的高度，但如何建立法治信仰，怎样运用法治思维，是我们迫切需要思考的问题。为此，本刊就上述问题专访了中国人民大学法学院副院长胡锦光教授。
人治与法治
中华环境：要分析中国社会的变化，首先要了解原来的社会是如何管理的。探讨“法治”不能回避“人治”问题。
胡锦光：十八届三中全会特别提到领导干部要善于运用法治思维，今年十八届四中全会的主题也是依法治国。为什么这个时候提出法治思维，主要是针对以前。
在1949年以后的一个较长时期内，我国实行的是计划经济、计划思维，同时也体现在社会、政治和思想等领域。除此之外，还有另一种革命的思维，以运动的方式来管理社会。
一方面，国家通过对每一个国民的人身自由加以控制，继而控制其社会地位、经济地位、政治地位等等。其中最明显的体现在城乡户口的差异上。另一方面，当时的社会没有法律意识，政府可以不依据法律程序给你戴上一顶“帽子”。而“帽子”一旦戴上，你的经济地位、社会地位、政治地位等就比其他人低很多。即便日后摘掉，其影响力也依旧存在。还有一点不得不提，当时的老百姓都比较相信政府，哪怕个人利益受到了损害，也会认为政府是为自己好。
在这种情况下，国家管理社会就非常容易，命令你干什么，你必须服从，因为你的利益被国家掌握在手里。当年的国情是可以这么管的，也基本上管住了，但是国家却越管越穷了。
法治思维与核心价值观
中华环境：政策和思潮的形成，有其一定的社会客观条件，现在提出“法治思维”，是怎样的社会变化，促使上层开始转变社会管理方式？
胡锦光：改革开放后，中国社会发生了翻天覆地的变化。由于经济改革，经济形式就会多样化。因此决定了经济利益多样化，政治利益多样化，以及思想观念、价值观念的多元化。可以说，如今的中国已进入了利益多元化的时代。可一旦找不到调整利益关系的机制，利益和利益之间便会形成冲突。因而中国社会矛盾的高发期和突发期便会一直持续下去。
其次，在由计划经济逐步转变为市场经济的今天，政府和市场之间必须有一个分界，也就是说，政府必须由全能政府转变为有限政府。市场主体要权利、要自由、要平等，至少也需有经济上的独立人格，所有这些都必须由法律去区分，这便是市场经济对国家权力形成的巨大冲击。
中华环境：经济体制改革使中国社会在政治、文化、思想等各个领域都发生了深刻的变化。相比于计划经济时代，市场经济中经济主体必须有经济自由，这就促成了人口的自由流动，命令和服从的基础不复存在了。
胡锦光：从宪法角度讲，人口自由流动不仅仅是市场经济的需求，它更是一项基本人权，人身自由是人的最基本的自由之一。
以前我们常说，“我是一个螺丝钉，党把我拧在哪里我就在哪里发热”。但今天人们常说的是，“中国的老百姓不好管了”。人们已经意识到我的事情要我自己来安排，宪法里管这叫自我决定权。因为人权意识增强了，人们讲平等，大家都要依法办事，所以就不好管了。命令的无法实施，还在于政府公信力的下降。可以看到，今天政府的公信力处于1949年以来比较低的时期，官民之间的不信任正日渐加重。
规则取决于价值观。改革开放导致了中国社会在价值观上发生了两大变化：一是国家价值观、社会价值观和个人价值观分离；二是以自由、平等、公正、法治为核心的社会法制观念已经形成。核心价值观是社会成员的共识，实际上就是宪法和法律。其后，宪法和法律的实施又形成了符合核心价值观的社会秩序。我们为什么需要法治思维，因为我们需要法治思维来践行核心价值观；没有法治思维，核心价值观就实现不了。
▲如今，很多中央文件里都在强调依法执政。执政党在按其思维进行顶层设计，以推动法治社会的进程。CFP/供图
法治与公权力
中华环境：面对发展带来的变化，运用法治思维处理社会问题、化解矛盾、增强稳定的能力还不能满足需求，该如何弥补这个不足？
胡锦光：已经提出推进国家治理体系和治理能力的现代化的思路，是我们下一步改革的目标，未来的四中全会将在各个领域推行依法治国并在实践中做出整体部署，提出解决方案。
我认为，国家治理体系主要包括了国家权力与个人、市场主体、社会主体的权利关系，国家权力内部的关系；以及依照宪法和法律所形成的权力关系，说白了，这些关系的核心就是权力和权利的关系。那么这些权力该由谁来划分，又由谁来约束呢？从前基本靠拍脑袋，这一点尤其体现在中央和地方之间的权力划分中，一收就死、一放就乱已是常事。但事实上，应该由宪法和法律来决定，而且也只能由宪法和法律来界定和规范。
在规范权力边界时，其关键一点在于怎样将国家权力约束住，这是前提。如果设定一个权力，又无法控制，那不如不去设定，因为你根本无法保证它的有效运行。而谁又能来约束国家权力呢？那只能靠法治。
中华环境：我了解到，您曾特意撰文强调要“约束公权力”。治理国家，既然必须依靠宪法法律，就必须维护其权威性。在这一点上，我们还有很多的不足。
胡锦光：是的。市场经济让我们必须承认不同社会主体有不同的利益，所以我们必须平等保护每一个群体的利益。因此，要建立充分的利益表达机制，并且把这种表达渠道纳入法治轨道。目前，我们在这一点上还有很多问题需要改善：比如我们对不同群体利益的平等保护不够；对利益表达渠道的建立不够。
▲在1949年以后的一个较长时期内，我国实行的是计划经济、计划思维，同时也体现在社会、政治和思想等领域。CFP/供图
规则设计与“多数暴政”
中华环境：法律其实也是最低层次的社会规则，它是强制性的，对个体而言是底线，坚决不能逾越的。所以制定时需要民众更广泛的参与。没有他们的参与，制定得是否合理是 没有说服力的。现在的问题是制定的过程是否合理合法？制定的机制是否有问题？
胡锦光：今天所提的法治思维，最重要的是规则思维。一个规则怎么才能成为好规则呢？主要取决于有民意基础和共同参与。也就是说，要在大家共同参与制定的同时，让每个人都能表达自己的意志和利益诉求。
在法律的制定中，我国目前采用的是少数服从多数的民主机制。如果多数决定的原则有缺陷，由于利益表达机制的缺陷，多数人会利用优势来藐视少数人的利益，就形成了“多数暴政”。按此规则通过的法律虽然程序上是合法的，但却不具有正当性，所以必须对该规则予以纠正。
从世界各国的实践来看，为确保内容的合法性，各国特别建立了违宪审查制度，以此来反对多数人暴政。这个制度我国也有，但目前还未使用过。
法治互动与依法执政
中华环境：说到底，法治的生命还在于实践。在中国特色社会主义法律体系形成之后，我国已经告别了“无法可依”的时代，而如何实施各项法条就成了主要矛盾。那么怎样才能使法律不只是挂在墙上，写在纸上，从而真正展现其权威的存在呢？
胡锦光：关键还在于上下的互动。法治的力量在于民众的信仰，让民众相信只有它才能给自己带来想要的生活。而培养民众的信仰，就需要执政党的法治意识，依法执政的实践中让民众得到好处。
共产党做为中国执政党，其宗旨就是为人民服务。当执政党认识到只有法治才能让民众更幸福时，就会将其作为治国理政的根本方针。同时，民众在这一过程中也享受到了相应利益，就会日渐相信。
只有这种上下的互动，将来才能建设成一个真正的法治国家。
中华环境：这种互动需要长时间的反复印证。
胡锦光：现在已经好很多，政府已经认识到了这一点，很多中央文件也在强调依法执政。执政党会按它的思维进行顶层设计，以推动法治社会的进程。而民众自由、平等的理念随着社会的进步日渐加强，成为一支强劲的监督力量。当然，最根本的还要归功于整个社会的进步，让民众和政府达成了共识。
中华环境：非常感谢胡教授能接受本刊的采访。
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