目前，中国的环境立法，无 论是综合性基础法，还是大气污 染防治、水污染防治、噪声污染 防治、固体废物污染防治、水体 保护、森林保护、野生动物保护、 草原保护等以保护对象来分类的 专门立法，还是《环境影响评价 法》《循环经济促进法》《清洁生 产促进法》等以环节管理来分类 的立法，都已基本具备。从理论 构架上看，已经基本形成中国特 色社会主义环境保护法律体系。 当下，中国的转型期可能还会延 续20年左右，这期间会出现很多 区域性和领域性的特殊问题，需 要针对现实问题建立特殊的规则 予以解决。
    下一步，中国的环境立法应 当进入实用主义立法的时代，既 细化上述法律的规定，也针对具 体的问题涉及具体的体制、制度 和机制。在京津冀地区大气环 境保护方面，也应如此，建议以 《环境保护法》《大气污染防治法》 《森林法》《草原法》《农业法》 《水土保持法》《水法》等法律为 依据，制定《京津冀地区大气环 境保护条例》。

解决特殊问题的法律需要
    京津冀地区问题特殊，需要 制定《京津冀地区大气环境保护 条例》，既把《大气污染防治法》 的措施予以具体化、清晰化，也 可以突破《大气污染防治法》的 现有规定，整合生态保护和大气 污染防治措施，还能把规划措施 转化为具有强制实施力的法律要 求，补足立法空白，为其他区域 污染联防联控提供经验。
    京津冀地区需要通过专门的 立法体制、制度和机制，来解决 特殊的法律问题。京津冀地区地 位特殊，北京作为首都，作为国 际化大都市，生态环境安全需要 放在国际视野下进行考虑，尤其 是首都的大气环境质量问题。治 理北京的雾霾并不是北京区域内 就能解决的，需要京津冀地区共 同治理才能真正改善大气环境污 染现状。区域污染治理一直未被 重视，直到《大气污染防治法》 的修改，加入了联防联治的要求， 但区域污染治理仍然需要时间来 深入人心。但是这部法律具有以 下不足：一是原则性太强，对机 动车限行、企业限排等特别措施、 特殊问题没有清晰的规定，如京 津冀地区的环境许可证内容如何 细化，才能具有可实施性、可检 查性、可测量和目标可达性。二 是该法仍然是按照环境要素来分 类规制的立法，而大气环境保护 是一个涉及污染防治和生态保护 的立法，所以，需要一个区域性 综合保护大气环境质量的《京津 冀地区大气环境保护条例》，来补 足《大气污染防治法》留下的立 法空白。
    国家针对京津冀地区制定了《京津冀地区协同发展规划纲要》， 即生态环境保护专项规划，这些 措施很多缺乏可实施性和强制性， 需要《京津冀地区大气环境保护 条例》来保障。除京津冀地区之 外，还有长三角、珠三角等地区， 需要以京津冀地区为样板，为其 他地区提供参考。

先行先试的“试验田”
    受大气污染和生态破坏形势 的倒逼，需要清理行政法规与地 方法规、部门规章和地方规章、 规划和标准，创新工作方法和机 制，特事特办，先行先试，并把 中央的生态文明体制改革措施落 实到京津冀地区。
    京津冀地区污染物排放总量 远超本地区环境承载力，是我国 空气污染最为严重的区域。北京 市甚至启动了史无前例的红色预 警，而且还曾在短期内发出两次 红色预警，工厂限产停产，中小 学校放假。第一次发出红色预警， 社会尚夸奖生态文明建设以人为 本。但第二次红色预警发出时， 人们开始担心红色预警可能成为 常态，担心自己的生产经营和生 活会受到严重的影响。第二次红 色预警结束之后，空气质量照样 严重污染，但是却没有发出第三 次红色预警。当时，有的学生不 仅戴着口罩上学，甚至还在教室 里戴着口罩上课。社会开始讨论 是否应当在教室里装空气净化器， 以保护下一代。基于此，一些人 士甚至把2015年的京津冀地区雾 霾与20世纪50年代的伦敦雾霾相 提并论。
    京津冀地区大气污染状况严 重，可以借此倒逼京津冀地区制 定《京津冀地区大气环境保护条 例》，以区域突出的特殊问题为导 向，以法律的一般规定为指引， 理清现行的有关大气污染防治行 政法规与地方法规、部门规章和 地方规章、规划和标准的相互关 系，创新工作方法和机制，如统 一监管和执法尺度和方法；细化 政府的宏观调控责任和区域协作 责任；对违反规定的地区扣除财 政拨款；区域性信息公开、区域 性公众参与、区域性公益诉讼等， 特事特办，为京津冀地区大气环 境的有效和灵活保护提供具体、 有效的法律依据，促进京津冀地 区大气环境的改善。另外，国家 正在加紧进行生态文明体制改革， 并正在推动一些改革措施落地， 如何推进生态环境监测网络一体 化、如何在省以下推行环境保护 监测监察的垂直制度、如何在区 域一体化的潮流下推行环境污染 的第三方治理并推进环境保护产 业发展，都需要先行先试，需要 把这些先行先试的特别措施法制 化，即制定《京津冀地区大气环 境保护条例》予以保障。也就是 说，可以把此专门条例的制定作 为区域生态文明改革的切入点， 作为环境法治改革的试验田，成 功后作为示范。

提升区域整体协调发展的考虑
    省域之间规划不协调，地方之间无序竞争，导致产业重复和 产能过剩，需要制定《京津冀地 区大气环境保护条例》，开展供给 侧结构性改革，形成区域之间优 势产业互补、利益最大化的局面， 整合各地和各部门资金、资源等 方面的力量，整体提升区域工业 环境保护的能力。
    虽然目前出台了《京津冀地 区协同发展规划纲要》和《京津 冀地区协同发展生态环境保护规 划》对京津冀地区整体进行了相 应的规划措施，但是三地各自省 域内部的规划与整体规划之间存 在不衔接的问题。产能过剩和产 业重复的问题是一个普遍问题， 在以GDP为地方政府考核的主要 标准驱使下，地方政府无序开设 工业园区、为高污染企业开绿灯 等情况十分普遍。京津冀地区三 地各自有各自的利益，在制定规 划时主要是从自身的实际情况和 发展目标进行规划， 并没有考 虑区域间的协调问题。规划不 统一导致京津冀地区产能过剩、 产业重复现象严重。《京津冀地 区大气环境保护条例》制定后， 该地区可依法结合自己的大气 条件，集中资金和资源等力量， 开展供给侧结构性改革， 开展 兼并整合，发展优势性工业，支 持低碳低排放的企业，采取基础 改造，引进新工艺，减少污染物 的排放，减少传统化石燃料的消 费。下一步的工业规划，包括整 个工业的优化，应该立足于京津 冀地区一体化的大格局来考虑， 形成区域之间优势产业互补、利 益最大化的局面。

防止跨界污染转移的筹谋
    省域之间的政策和制度不衔 接，容易产生跨界污染转移，不 利于京津冀大区域产业结构的整 体提升和供给侧结构性改革，需 要制定《京津冀地区大气环境保 护条例》予以统筹规范和部署。
    京津冀地区三地作为单独的 省级行政区域，其环境保护等方 面的制度体系是根据各自实际情 况制定的，比如北京、天津经济 较为发达，环境状况比河北相对 好一些，其大气环境监管制度也 相对严格。但从区域来看，三地 有三套相对独立的制度，这就导 致京津冀在大气环境保护上不能 有效合作。大气污染物在三地上 空扩散，而由于管理制度的不衔 接，导致污染物向监管比较松的 地方转移，不利于京津冀地区大 气环境的整体保护。比如排污费 征收标准，北京和天津都进行的 较大幅度上调，河北省虽然出台 《关于调整排污费收费标准等有关 问题的通知》，要求在2020年之 前，分三次上调排污费标准，但 与京津两地存在较大差距。这种 情况下，京津冀交界地区的排污 企业转移，将表现得尤为明显， 不利于京津冀大区域产业结构的 整体提升和供给侧结构性改革。

权利与义务均衡分配的要求
    省域之间权利义务不匹配， 信息不对称，措施推进不均衡， 需要制定《京津冀地区大气环境 保护条例》公平地分配权利和义 务，统筹推进各项协作工作。
    权利义务相互匹配才公平， 才能促进一项工作的有序进行。 但是，在实践中却常有不公。对 区域大气污染防治贡献较大的地 方与贡献较小的地方承担相同义 务，或受益的地方与受损害的地 方承担相同权利的情况屡见不鲜， 这无疑会打击贡献较大或受损害 的地方的积极性，使得区域大气 污染防治工作停滞。长久以来， 为了保证北京与天津的经济发展， 河北无论在资源开发利用还是承 接京津两地的落后产能方面都做 出了巨大的让步与牺牲，当前河 北省作为减排任务最重的区域，经 济发展与大气环境治理矛盾越来越 突出，为激励河北省积极促进京津 冀地区大气污染物减排，就必须给 予河北省更多的补偿。北京与天 津经济较河北发达，其在京津冀地 区大气环境保护中需要给予河北省 更多的资金、技术等支持。
    推动京津冀地区协同发展， 尤其在环境保护方面，涉及事项 广泛，牵涉利益复杂，邻避现象 不可避免，利益的平衡依靠公民 的自觉意识和醒悟很难实现，规 划和政策的引导也远远不够，即 便政府间经博弈达成了合作协议， 由于政府间协议并不一定具有广 泛代表性和强制力，在危及相关 民众和社会组织利益的情况下极 可能造成公民的不满和反抗，滋 生风险。因此，推动京津冀地区 生态环境协同保护，需要专门的 《京津冀地区大气环境保护条例》 建立强有力的法制保障体系。
    有必要通过制定《京津冀地 区大气环境保护条例》，针对京津 冀地区大气环境保护规定具体的权利义务，权责明确才能更好地 实现目标。在这部专门的条例中， 还应对京津冀地区区域内的大气 环境跨界补偿进行具体规定，尽 快建立京津冀地区生态补偿制度。

区域协同措施落地的要求
    省域之间的行政管理衔接不 顺畅，区域协同措施难落地，一 些特别措施需要《京津冀地区大 气环境保护条例》的授权。
    基于行政区划，京津冀地区 三地政府更多的时候把视角关注 在本行政区划内，而忽视了将京 津冀地区作为一个整体进行规划, 从而影响了三地政府之间的交流 和合作。首先，在政策制定上， 京津冀三地政府之间缺少必要的 信息沟通，共享信息的动机以及 条件不足，进而导致大气治理政 策措施和相关标准的制定难以统 一。其次，在政策执行方面，只 能在各自的行政区域内执行，不 能对具有区域性的大气污染问题 进行有效治理。
    京津冀地区在诸多方面开展 不同程度的合作，但由于缺乏区 域联合机构的统筹、协调，使得 京津冀三地政府协作只能通过地 方政府签订合作协议来协同治理 大气污染，但这种合作协议法律 效力较低，实施起来往往稳定性 较差，在一些核心利益上往往不 能达成共识。2013年成立了京津 冀地区及周边地区大气污染治理 协作小组，虽然对大气污染问题 起到了积极作用，但该领导小组 权威性较低，难以真正领导京津 冀及周边地区为治理大气污染形 成合力。
    在应对大气污染的过程中， 2016—2017年京津冀大气污染防 治强化措施，包括限时完成农村 燃煤清洁化替代、限时完成燃煤 锅炉窑炉“清零”任务、划定禁 煤区和煤炭质量控制区、限时完 成关停淘汰任务、提高城市管理 水平、加强机动车污染治理水平、 加大挥发性有机物综合治理力度、 传输通道城市限时完成重点行业 污染治理、以排污许可证强化 “高架源”监管、强化重污染天气 应对、传输通道城市工业企业实 施生产调控等。这些特别的措施， 最好要有专门条例的授权。
    总之，京津冀地区三地之间 保护大气环境，需要制定《京津 冀地区大气环境保护条例》，分配 好三地的权利与义务，并对三地 如何有效防治大气环境问题作出 系统的规定。
    （常纪文系国务院发展研究中 心研究员；魏增春系北京朗仕律 师事务所律师助理；汤方晴系法 学硕士）