环境影响评价是环境管理流程的肇始，是后续环境监管制度建立的前提和依据，尤其是在当前“简政放权”和实施排污许可证一证监管的改革中，环境影响评价的真实与否决定了环境监管的成败。在过去相当长的一段时间，环境影响评价制度几乎只是企业和环保行政主管部门的事情，老百姓知之甚少。然而随着公众环保意识的提升和环评造假事件的频发，公众越来越意识到良好生活环境的享有不是靠对建成项目的投诉举报轻易可以获得的。一旦项目建成投产，再想通过治理污染、关停企业以恢复良好环境并非易事。故而，抛弃末端治理的老路，从源头把关，把污染扼杀在摇篮之中——参与环境影响评价的过程，要求举行听证会、论证会的项目越来越多。
    当环境影响评价过程性参与不被认可时，越来越多的人通过行政诉讼的方式要求法院依法撤销环保行政主管部门对建设项目的环评批复。从环境影响评价行政诉讼的类型来看，过去主要是建设方因为环保行政主管部门不批复的诉讼，而现在则主要是周围群众对已批复环评的行政诉讼，在这类诉讼中，建设方作为第三人出现。而在前种类型诉讼中，公众并没有出现，此处的第三人当然是有利害关系的第三人；同理， 在前种类型的诉讼中，周围的群众是不是  第三人呢？ 如果是，就意味着他们与该建设项目有利害关系，如果不是，则没有利害关系。利害关系的有无决定了周围群众诉权的有无。那么，如何确定周围群众有无利害关系呢？环境影响评价的范围、环境影响评价的识别和因子的筛选以及环境保护目标的确定就成为了关键要素，而这些要素的规范都来源于《环境影响评价技术导则》。

问题的提出
     2009 年7 月，陕西省咸阳市环境保护局作出《关于咸阳市城中村（西陈杨寨）改造建设项目环境影响评价报告书的批复》（咸环函【2009】170 号），西陈杨寨部分村民不服该批复提起诉讼，诉称该批复批准建设项目建设用地范围内包括原告享有使用权的宅基地和享有所有权的房屋，故与原告存在法律上的利害关系。咸阳市环境保护局在作出以上批复之前，没有征求原告等广大利害关系人的意见，违反法定许可程序，没有依法保障原告的陈述、申辩和听证的权利， 请求法院依法撤销该批复。在《咸阳市城中村（西陈杨寨）改造建设项目环境影响评价报告书》中关于环境保护目标的范围中就有西陈杨寨村民的经济状况的描述（社会经济环境评价），原告主张的利害关系与此描述相一致，那么，该村的村民是否在环境影响评价批复中有利害关系呢？

《环境影响评价技术导则》关于“社会环境影响评价”的演变
    我国最早的环境影响评价技术导则是1993 年颁布的《环境影响评价技术导则 总纲》（HJ/T2.1-93）。该导则在两个部分规定社会环境的内容。一是在“环境影响评价工作等级的划分” “建设项目所在地区的环境特征” 指出：这些特征主要有自然环境特点、环境敏感程度、环境质量现状及社会经济环境状况等。二是在“环境影响评价报告书的编制”“社会经济情况” 包括：现有工矿企业和生活居住区的分布情况，人口密度，农业概况，土地利用情况，交通运输情况及其他社会经济活动情况。
    2011 年9 月对1993 年的导则进行了修订。《环境影响评价技术导则 总纲》（HJ/T2.1-2011）新标准增加了环境要素和环境敏感区的定义，增加了环境影响因素识别与评价因子筛选、环境影响评价范围的确定和社会环境影响评价等内容。其中环境要素是指构成环境整体的各个独立的、性质各异而又服从总体演化规律的基本物质组成，可以分为自然环境要素和社会环境要素。社会环境影响评价包括征地拆迁、移民安置、人文景观、人群健康、文物古迹、基础设施等方面的影响评价；收集反映社会环境影响的基础数据和资料， 筛选出社会环境影响评价因子，定量预测或定性描述评价因子的变化；分析正面和负面的社会环境影响， 并对负面影响提出相应的对策与措施。
    2016 年12 月，环境保护部对2011 年导则进行了修订，标准名称修改为《建设项目环境影响评价技术导则 总纲》（HJ/T2.1-2016）；删除了社会环境现状调查与评价相关内容；在环境影响评价工作程序中， 将公众参与和环境影响评价文件编制工作分离。其中，环境要素指构成环境整体的各个独立的、性质各异而又服从总体演化规律的基本物质组成，通常是指大气、水、声、振动、生物、土壤、放射性、电磁等。环境保护目标指环境影响评价范围内的环境敏感区及需要特殊保护的对象。环境保护目标的确定依据环境影响因素识别结果。
    《环境影响评价技术导则》的演变反映了环境影响评价科学化、规范化的趋势。尤其是对“社会环境评价”的最终删除，更是恢复了环境影响评价的本来面目。让我们再次回应前面提及的问题：拆迁地的村民是不是环境影响评价批复中的利害关系人。利害关系人一般认为是合法权益受到行政行为侵害的直接当事人。“法律上利害关系”是公民、法人或其他组织的合法权益与行政行为之间存在的一种因果关系。从1993 年的导则到2011 年的导则都明确了社会环境现状的调查和评价，尤其2011 年导则进一步细化为征地拆迁和移民安置要做影响评价。而该案中的环境影响报告书更是将拆迁地的社会经济状况作为环境保护目标对待，这难道与拆迁地的村民没有利害关系吗？

《环境影响评价技术导则》与法律利害关系的认定
    《环境影响评价技术导则》合法性分析
    1993 年和2011 年的《环境影响评价技术导则》都把社会环境现状调查以及社会环境影响评价作为环境影响评价内容的一部分，尤其是2011 年导则更是进一步细化，不仅明确了环境要素的定义，而且详细列举了社会环境影响评价的三个方面。其中环境要素可以分为自然环境要素和社会环境要素。那么，社会环境是环境保护法上的环境吗？
    《环境影响评价法》（2016 年修订）第二条规定： 本法所称环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。此处的环境影响是否包含“社会环境”影响评价呢？单从法律条文本无法判断，此处显然不能适用“语义解释”的规则，必须结合“立法解释”“目的解释”和“体系解释”才能确定。
    该法第四条规定：环境影响评价必须客观、公开、公正，综合考虑规划或者建设项目实施后对各种环境因素及其所构成的生态系统可能造成的影响，为决策提供科学依据。此处的“各种环境因素”结合下文“及其所构成的生态系统”明确表明了，此处的环境不包括“社会环境”，因为“社会环境”要素与生态系统的构成无涉。
    《环境保护法》（2014 年修订）第二条规定：本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体。此处环境指分为两类：自然环境和人工环境，而并非自然环境与社会环境，无论是自然环境还是人工环境，他们的构成要素都是自然因素，并不包含社会经济因素的内容，也就是第二条列举的各种自然因素构成的。所以，此处的环境并不包含“征地拆迁、移民安置等社会经济因素”。而从法律的位阶来看，《环境保护法》是环境保护领域的基本法（虽然不是全国人大制定的，但是起了基本法的作用，这一点毋庸置疑），而《环境影响评价法》是一部单行法，其规定的内容不能做扩大性解释，超出立法机关和法律体系的限制；就《环境影响评价技术导则》而言，其仅仅是一国家标准，当然不能僭越法律。
    《环境影响评价技术导则》的性质
    《环境影响评价技术导则》是国家环境保护标准。根据《立法法》和《规章制定程序条例》, 规章的名称一般称规定、办法、实施细则、规则、决定、通知等； 国家标准的名称一般表现为标准、产品技术要求、 规范、 技术条件等。《环境影响评价技术导则》既不符合规章名称的一般表现形式, 也不符合行政规范性文件名称的一般表现形式。当然也不符合法律规范的构成。一般认为，法律规范应由行为模式和法律后果两部分组成。随着社会经济情况的变化，法律的形式也在发生变化，随着政策法、框架法等新的法律形态的出现（该类法律没有法律后果），传统的法律规范构成也将受到冲击。不过，就《环境影响评价技术导则》而言，其强制性毋庸赘述，不过法律责任并未出现在标准内部，而是结合其他法律、法规、规章等才可适用。也就是说，法律的变化在于综合化，不再是在一个法律文件中将法律规范的所有要素全部纳入：其中行为模式可以出现在标准或其他规范性文件中。综上，《环境影响评价技术导则》不是严格意义的法律规范，只有与规范性法律文件相结合才具有规范效力。
    法律上利害关系的认定
    《行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织；所谓“利害关系”仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织（以下统称当事人）。同时，行政诉讼是公法上之诉讼， 法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系； 除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系[ 参见最高人民法院（2017）最高法行申169 号行政裁定]。法律上的利害关系实质就是利益关系，只有具有法律上保护的权益，才有资格作为原告提起诉讼。此处的法律上保护的权益不能作扩大性解释，要严格依据行政机关在作出具体行政行为时依据的法律、法规及规范性法律文件的内容来确定，如果这些实体性的法律、法规、规范性法律文件没有涉及当事人在这方面的权益，则该当事人就不具有法律上保护的权益。
    就前文的案件而言，《关于咸阳市城中村（西陈杨寨）改造建设项目环境影响评价报告书的批复》（咸环函【2009】170 号）是咸阳市环保局依照《中华人民共和国环境影响评价法》的规定，对建设单位咸阳市城市建设投资有限公司报送的《咸阳市城中村（西陈杨寨）改造建设项目环境影响报告书》的审批，审查的是该项目实施后可能造成的环境影响。环境影响是环境影响评价考虑的因素，拆迁安置补偿不是环境影响评价考虑的因素，是其他行政机关根据土地征收、安置补偿等方面的法律、法规应当依法考虑的事项。《咸阳市城中村（西陈杨寨改造建设项目环境影响评价报告书》中“工程概况”载明，项目拟完成区域内（整个西陈杨寨村）工业企业、城乡居民的搬迁，村民的住宅属于拆迁范围，不属于涉案项目实施后的环境保护目标。在建设项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估中，无须对必须拆迁的住宅进行分析、预测和评估，拆迁范围内的住宅不是该区域新建建设项目实施后可能造成的环境影响的对象，也就不属于该项目环境影响评价的对象；环境影响评价的范围应当是建设项目周边的环境保护目标的环境影响评价，而不是对建设项目拆迁村落的环境影响评价。
    建设项目用地范围内的西陈杨寨将在项目实施前被搬迁，环境影响评价将不会考虑建设项目对项目用地范围内单位和个人的影响，更不会将其列为环境保护的目标。虽然在当年，被诉环评批复是建设项目核准、规划、征收土地的前提条件，但土地使用者的土地使用权益，并非环境保护部门在作出环境评价批复时依法所应考量和保护的权益。村民仅以其住宅等处于建设项目征收范围内，即提出被诉环评批复侵犯其权益的主张，明显不能成立。

结语
    虽然2016 年的《环境影响评价技术导则》已经将“社会环境影响评价”以及环境要素的定义进行了删除和修正，以后作出的环境影响评价批复一般也不会再涉及该问题。但是，对于2017 年以前的环境影响评价文件及批复来说，仍然潜伏着大量不确定因素，正确认识环境影响评价技术导则的性质，还原环境影响评价本来面目，可以使法院更好地集中精力处理其他行政诉讼，也可以减少环保行政机关的诉累，当然也可以更有效地引导公众合法、合理地参与环境保护工作。
    （丁岩林系西北政法大学副教授，师曼莉系咸阳市环境保护局副局长）