流域特点
    流域是指由地形确定的河流某一排泄段面以上的集水面积总称，是具有水文功能的连续体。健康的流域一定是上、中、下游在结构、过程和功能方面具有生态完整性。流域的上、中、下游，干流与支流以及各自的生态单元都不是孤立的，它们相互制约、相互影响，牵一发而动全身。
    由于行政区划及管理上的分割，使流域上下游利益相关者之间利益错位，服务提供者和服务消费者（受益者）之间没有建立直接联系，导致流域上下游不协调， 开发不当，这也是当今水环境形势日益严峻的重要原因。如一些流域在上游滥伐森林，开垦坡地，造成水土流失，中游围湖造田，蚕食湿地，影响到中下游的防洪安全；如果在上游大量筑坝蓄水发电或进行不合理灌溉，就会影响下游居民的生产生活用水安全等。因此，如果上游的生态结构完整性、过程连续性和功能一体性遭到破坏，导致河流丧失了应有功能，必将对下游广大地区经济社会安全稳定与发展产生严重影响。
    要从根本上解决流域生态安全问题，任何流域的局部开发都必须考虑到流域的整体利益，必须制定流域全盘开发和保护决策战略，打破行业垄断和行政区划限制，制定出与流域资源承载力、环境容量相协调的流域发展规划。

流域战略环评发展
    1992 年11 月国家颁布了《江河流域规划环境影响评价规范》(SL45 -92)，强调流域规划要把流域的环境保护作为目标，首次规定了流域规划要进行环境影响评价。1995 年“战略环评”概念被正式引入中国， 2003 年《环境影响评价法》中明确了规划环境影响评价的法律要求，至此，我国战略环评制度正式建立。2004 年开始，流域规划环评方面，全国陆续开展了新疆塔里木河、云南澜沧江中下游、四川大渡河、雅砻江上游、沅水等流域开发利用规划环评，  但多数侧重于规划项目的环评，不能全面反映流域环境问题，在综合评价方面有很大的局限性。长江口综合整治规划环评是战略环评在我国第一次兼有流域综合整治及生态建设规划的具体应用。
    近年来，环境保护部在大力推进“一地、三域、十专项”规划环评的同时，不断探索开展跨区域、跨流域、跨行业的大尺度战略环评。“十一五”和“十二五” 规划承启之际，由环境保护部组织对我国宏观经济战略五大重要指向区域——环渤海沿海地区、海峡西岸经济区、北部湾沿海经济区、成渝经济区和黄河中上游能源化工区——开展了区域战略环评，这是我国首次跨多个行政区的、高层次的区域规划战略环评，在区域战略环评的评价理念、思路等方面取得了重大突破，其开拓性的评价方法，丰富了我国在跨区域方面的战略环评技术方法体系。近期启动的中部地区战略环评，围绕城市群发展与资源环境承载力、区域流域开发与生态安全格局之间的突出矛盾，将构建粮食生产、流域生态和人居环境“三个安全”作为着眼点，着力推动中部地区经济转型升级。我国跨区域跨流域的大尺度战略环评，为流域战略环评的理论方法和实施机制积累了丰富的工作经验。
    然而，如何从生态文明的新高度和角度来处理我国流域复杂的环境问题，这既是战略环评工作面临的挑战，更是难得的发展机遇。在我国“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”的背景下，流域战略环评的目的在于将生态文明战略引入到决策过程中， 充分发挥完善决策的理性工具作用，从决策源头协调流域经济社会发展与生态保护的关系，实现可持续发展。

流域战略环评实施对策
    生态文明建设是面向未来的战略使命，习近平总书记提出要“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”“像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境”“保护生态环境就是保护生产力， 改善生态环境就是发展生产力”，环境保护工作提高到了前所未有的高度。环境保护是生态文明建设的主战场，生态文明建设要求提升环境保护理念，更加注重环境保护顶层设计，在这种背景下，流域战略环评需将生态文明理念纳入评价指导思想，总结过去十余年的实践经验，进行自我提升与制度完善，将评价视角上升到“尊重自然、顺应自然、保护自然，筑牢国家生态安全屏障”的新高度。
    探究流域供受关系，完善战略环评方法。流域内， 上游生态供体与下游生态受体之间存在紧密配合与相互影响的耦合关系，即通过生态过程从供体区向受体区传输物质、能量和信息。下游生态受体区发展依赖于上游生态供体区的供给能力，且两地之间相互依存， 协调发展。探究流域内生态供体区与受体区之间生态产品、生态服务消纳、流转等供受关系，构建生态服务、产品流转模型，并纳入战略环评方法中，计算上下游之间的供需平衡，评估流域发展健康程度，并为流域可持续发展等提供数据支撑。
    评估优化流域空间格局，严守生态红线。习近平总书记强调“要坚定不移加快实施主体功能区战略， 严格按照优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的主体功能定位，划定并严守生态红线，构建科学合理的城镇化推进格局、农业发展格局、生态安全格局， 保障国家和区域生态安全，提高生态服务功能”。优化国土空间开发格局理所应当地成为生态文明建设的重要任务。将生态红线理念引入流域战略环评中，优化流域生产力布局和空间开发，从源头预防环境污染和生态退化，破解产业布局和生态安全格局的矛盾， 流域战略环评是参与综合决策的重要途径，也是优化产业布局和国土空间开发格局的必然要求。
    明晰流域资源环境承载力，推动绿色发展。十九大报告强调，“当前和今后一个时期，要大力发展以资源承载力和生态环境容量为基础的绿色经济”。随着流域新型工业化和城镇化进程加快，社会经济发展迅速，流域用水需求不断增长，水资源承载能力不足。流域战略环境评价应以资源承载、环境容量、生态安全为前提，以主体功能区为基础，积极从流域资源承载力和环境容量出发深化研究，加快确立资源利用上线、环境质量底线，促使流域发展顶层设计从全局和长远的战略角度进行合理规划，建立与环境容量、资源约束相适应的产业开发格局，从源头上规范和约束空间开发活动，解决产业结构规模与资源环境承载突出矛盾，形成节约资源保护环境的产业结构、生产方式、消费模式，充分发挥流域战略环评在推进流域环境质量改善以及推动产业转型升级等方面的作用。
    完善流域生态文明配套机制，提出生态管控措施。完善流域内跨行政区重大规划战略环评的配套政策， 对可能造成跨行政区域不良环境影响的重大规划和开发项目，建立流域战略环境影响评价联合审查审批制度和信息通报制度，实现部门联动。基于对流域经济社会发展的中长期环境影响和累积性生态风险的系统化识别和整体性预判，因地制宜地提出差异性的环境管控措施。建立区域生态补偿机制，完善区域资源环境承载力监测预警体系，从体制机制等方面着手，在宏观决策的层面进行战略部署，把流域环境质量安全、生态功能保障以及自然资源利用等应用到政策制定的全过程，为促进流域生态文明建设提供保障。
    实现战略环评信息共享，保障公众参与战略决策。十九大报告提出“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。因此，公众参与是高效实施流域战略环评的必要措施。应通过适当形式向公众发布与该环境影响评价活动有关的信息，确保公众知情权，为公众参与战略决策提供条件。进一步完善公众参与的具体程序，明确规定参与方式、时间和内容等，应将公众参与贯穿于整个流域战略环评的编制和审查过程中。完善公众参与的司法救济程序，使公众参与战略环评落实为一种实实在在的权利。
    （作者单位：环境保护部南京环境科学研究所）