实现绿色发展和改善生态环境质量是“十三五” 期间生态环境保护与建设的主要目标，需要从源头防控、全程管控、制度保障等多维度全面协同推进。环境影响评价则是一种对环境污染、生态破坏行为较为有效的预防手段，是生态环境治理工作的重要组成部分。构建全链条覆盖、多主体协同、多手段并举相结合的持续、精准的监管体系是提升环境影响评价效力的前提和基础。

环境影响评价监管存在短板
    在转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式的背景下，环境影响评价制度改革与创新也在不断深化和推进，相关部门简化、下放、取消了环评相关的行政许可事项，并强化事中事后监管，取得了一定的进展与成效，但在环评实践中也出现了一些问题。
    第一，环评工作存在未批先建现象。在近几年新闻媒体曝光的环境污染事件中，未批先建导致环评失效的案例屡见不鲜。如祁连山区域高强度开发水电项目共建有水电站150 余座，其中42 座位于保护区内， 存在违规审批、未批先建、手续不全等问题。除了审批手续繁复之外，监管制度宽松和违法成本低廉是造成未批先建现象的重要原因。在2016 年《中华人民共和国环境影响评价法》修改之前，我国未批先建的项目可以进行补办手续，对未批先建项目的最高罚款仅为20 万元，难以对违法企业形成约束。
    第二，环评文件存在造假现象。例如，天津市蓟县垃圾焚烧发电厂项目环评文件中显示，项目周边10 个村庄中96.5% 的被调查村民同意建设该项目，并通过了地方环保部门的审批，但有6 个村委会称从未见过相关项目公示，质疑该调查结果造假。审批部门以“涉及隐私”“该局未制作、未保存公众参与的200 份调查问卷和名单”等理由不予公开调查问卷和参与调查的人员名单。我国长期以来形成的经济发展至上的理念致使部分地方编造数据、造假环评文件；同时，条块分割的行政管理体制导致府际间环境监管失灵。
    第三，环评机构和从业人员良莠不齐，部分环评文件编制质量不过关。广西曾对存在问题的环评机构进行通报，指出部分环评机构为了盈利而降低标准， 甚至承诺只要给钱就“包环保部门通过”；部分环评机构实力弱、技术差，专业性不足，出具的环评报告书难以通过环保部门评审。行业准入监管不严给环评“注水”，使得环评失去了原本的意义。
    “未批先建”“重审批、轻监管”“重事前、轻事中事后”“环评文件造假”“环评文件编制质量低劣” 等环评“软约束”现象屡见不鲜，使得环评作用的有效性大打折扣，短板急需弥补。

完善环评事中事后监管体系
    监管有效性不足是当前环评效力不高的重要原因。为了切实发挥环评在生态环境治理中的作用，国务院、环境保护部等先后出台了《建设项目环境保护事中事后监督管理办法（试行）》《“十三五”环境影响评价改革实施方案》《国务院关于修改〈建设项目环境保护管理条例〉的决定》《关于强化建设项目环境影响评价事中事后监管的实施意见》等相关规定，简化建设项目环境保护审批事项和流程，完善监管内容， 明确监管责任，加强事中事后监管。
完善环评监管体系是建立环境影响评价长效机制的基础，是环境治理体系建设和治理能力现代化的重要内容，也是深化“放管服”改革、推动政府职能转变的必然要求。如何构建适当有效的监管体系成为现阶段环境影响评价实践的一个重要议题。笔者认为， 应该按照“做什么——谁来做——如何做”的问题导向思路，从目标内容、参与主体、手段方法等维度构建多元协同共治的环境影响评价事中事后监管体系。

监管体系设计应着眼于全链条覆盖
    构建环评监管体系要明确目标和主要内容。为了解决环评实践中存在的问题，一方面要转变理念，着力点从源头预防转向事前、事中、事后全链条覆盖。环评制度及其实践的有效性不但取决于事前审批环节， 更依赖于事中、事后的监管体系和能力。全流程持续跟踪与监管能够最大限度地提升环评对改善生态环境质量的功用。另一方面，要明确监管对象，区别监管内容，实现精准监管。原有的政策设计理念往往是尝试构建一个大而全的综合性的问题解决框架，但由于环评监管涉及多个环节和目标群体，过于单一的框架体系反而不利于问题的解决。因此要区分监管对象， 细化监管内容，使其更有针对性、目标更明确。环评监管主要涉及项目环评审批、技术评估、建设单位贯彻落实环境保护责任、环评单位从业资质等环节；事中监管对象包括环保部门、技术评估机构、环评机构、项目建设单位；事后监管对象包括环保部门、环评机构、项目建设单位等。

监管体系设计应立足于多主体协同
    目前，世界各国都面临着重塑政府——市场—— 社会三方关系、改革政府体制和机制的新挑战，即都在推动国家治理范式的转型。治理则强调多元参与、民主协商和依法治理。环评监管体系是环境治理体系建设与治理能力现代化的重要组成部分，相应的，环评监管体系应具有多主体、多层次、分工协同的特征。从横向维度来看，环评监管的参与主体包括政府、市场（环保领域企业、环评专业机构）和社会（公众、媒体等）三类。政府是环评监管的核心力量，应不断提高监管能力和完善监管体系；市场是环评监管的价值准绳，直接关系到环评的效力；公众、媒体等社会力量应有效发挥舆论监督作用，为提高环评监管效力提供有力支撑。从纵向来看，环评监管主体包括各级环评审批部门、各级环境监察执法、核与辐射安全监管部门以及各级环保部门等，要理顺、明确中央、地方、区域之间的监管组织结构。总的来说，参与主体维度从静态层面揭示了环境影响评价监管体系的综合图景，明确相关行动主体，它们各自的角色、功能， 以及在体系中所处的阶段或者位置，建立起政府监管、市场自律、社会监督的多元共治格局。

监管体系设计应注重多手段并举
    政策工具是实现政策目标的手段。环评监管的有效性很大程度上依赖于政策工具、方式方法的选择。从功能和作用层面来看，环评监管政策工具可以分为规制型和环境型。规制型工具即为传统的“命令——控制类”工具，强调对行为的直接干预和影响，产生推力或压力，如行为准则制定等；环境型工具强调对行为的导向功能，引导偏好和行为的产生，营造有利于改变行为的制度环境，如信息公开等。在环境保护部出台的《关于强化建设项目环境影响评价事中事后监管的实施意见》中，提出了多种政策工具，如实行环评审批问责，以保证环评报告和审批环节的客观、中立、真实等；约谈环评违法问题突出地区的相关负责人，以保证监管机制落地；开展环评文件抽查复核，并使其常态化，实现对环评单位从业情况和环保部门审批情况进行监督；开展环评事中事后监管专项督导，督促环保部门、建设单位履行相应责任；实行环评信息全过程公开、畅通公众参与和社会监督的渠道、建立环评单位和人员诚信档案等，则是通过制度环境建设为环评监管效力的提升提供平台和基础。此外，在当前“互联网+”时代背景下，应将“互联网+”思维引入环评监管体系中，运用互联网平台、大数据等工具实现跨地域、跨部门信息联动与资源共享，降低监管成本，提高监管效率。总之，环评监管体系的设计要坚持问题导向（聚焦直接目标）和组合效应，注重政策工具的多样、有效，突破传统的“命令——控制类”手段，打造“规制型+ 环境型”相结合的工具箱，并根据实践需求进行动态调整，不断丰富、完善政策工具的种类。
    （陈佳，北京林业大学人文社会科学学院副教授， 主要从事政策执行理论、环境治理研究；王牌， 北京林业大学人文社会科学学院硕士研究生）