环境影响评价公众参与的基本定位及其偏差
    环境影响评价的公众参与是实现公民环境参与权的重要途径。《环境保护法》第53 条的规定也强调公民“享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利”， 各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门应当为公民“参与和监督环境保护提供便利”。《环境影响评价法》第5 条规定“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”。理论上对于环境影响评价公众参与的问题也经常总结为参与范围不够全面、缺乏组织性、参与阶段少、没有真正参与等，解决的路径一般也是主张从立法上“进一步深化和加强环境影响评价公众参与的程度，使环境影响评价制度更大程度地发挥环境保护的功能和效果”等。
    由此可见，不管是理论上还是立法实践中，对环境影响评价公众参与的基本定位都是公众对政府环境保护决策的影响，注重于公众在政府环境保护决策中的意见表达。虽然《环境保护法》也规定了政府的环境信息公开义务，并且明确了国务院环境保护主管部门的重大信息公开义务、省级以上人民政府环境保护主管部门发布环境状况公报的义务以及县级以上人民政府环境保护主管部门及其他负有环境保护监督管理职责的部门的具体环境信息公开义务，但是这些环境信息公开的规定只是政府环境决策公众参与的背景或者前提条件，对于公众参与过程本身的影响程度有限。在包括环境影响评价审批等政府环境保护决策过程中， 公众参与的意义已经获得普遍认可，但参与的过程不顺、效果不佳，这与理论和实务中对于公众参与的定位偏差不无关系。
    一方面，对环境影响评价公众参与过程双向性认识不足，导致公众参与的制度设计偏重于公众对政府决策的影响，相对忽视了政府对于公众行为和意见的影响。所谓“参与”绝不是也不应当是仅仅单向的公众对政府的影响，而应当同时注重政府对参与者的影响，通过双向的沟通、影响和协调才能共同改进政府环境保护决策、提升决策结果的社会接受度。将环境影响评价决策的不足归结为公众参与度的不足并不能从根本上解决问题。
    另一方面，对环境影响评价公众参与过程中信息沟通的认识不足，导致公众参与制度的设计偏重于意见的表达和收集，相对忽视了参与过程中应有的信息沟通作用。不可否认，环境保护的公众参与最终会在某种形式上体现为公众的意见表达。但是，人的观点和意见在很大程度上是建立在信息的基础之上的，各方主体掌握的信息不同在很大程度上决定了其意见的分歧。因此，将环境影响评价公众参与的重点放在各方立场和意见的表达在很多情形下无助于问题的解决， 甚至可能激化矛盾、导致更多的不信任，而相对客观和全面的信息才能为政府决策的改进和公众意见的纠偏起到决定性作用。
    环境影响评价公众参与的意义不容否认，但是对公众参与的基本定位仍有检讨和调整的余地。从环境影响评价公众参与实践中反映出来的问题出发，重新审视理论和立法上对于公众参与的基本定位，纠正可能的定位和认识偏差，全面认识环境影响评价中公众参与的作用，对于提升环境保护公众参与理论、完善环境保护公众参与制度和改进环境保护公众参与实践效果都具有重要意义。基于这一判断，在此从信息沟通和意见表达两个角度讨论环境影响评价中公众参与的作用。

环境影响评价公众参与的信息沟通作用
    对环境状况等有关信息的知情权是公民参与国家环境管理的前提，环境影响评价的公众参与也以环境信息公开为前提，《环境保护法》将信息公开和公众参与制度规定在一个章节中正是基于二者之间密切的联系，然而在环境影响评价公众参与的制度设计中关于信息沟通的内容并未受到应有的重视，在很大程度上将环境信息公开作为公众参与的外部条件而非内在规则，割裂了环境信息公开制度和环境保护公众参与制度，影响了环境保护公众参与的效果。因此，完善环境影响评价公众参与制度、改进环境影响评价公众参与实践应当重视公众参与的信息沟通作用，将信息作为环境影响评价公众参与的关键要素、将信息沟通作为环境影响评价公众参与过程的内在要求。
    一方面，要重视环境影响评价公众参与过程中政府对于相关信息的公开和解释说明，将公众参与作为信息沟通的渠道而非仅仅是征集公众意见的渠道。从既有实践来看，产生较大环境保护争议的建设项目的环境影响评价通常存在以下问题：一是对一般性信息的公开比较充分而对具体信息的公开严重不足。随着环境状况公报的发布制度化，统计性环境信息已经公开，但是具体的污染源、污染物等信息公众还难以获得。二是对普通公众的公开较为充分而对利益相关人的公开存在不足。对于普通公众来说，了解一般的环境信息往往已经足够，但是特定的利益相关人需要更具针对性的环境信息。而对利益相关人的环境信息公开容易存在各种顾忌，导致信息公开的不充分。三是对信息公开限于公开本身而缺少必要的解释和说明。简单公布特定的环境信息而不予说明其背景、可能影响等， 损害了环境信息公开的实质意义。整体上看，关于环境影响评价的信息公开仍然只是最终决策的外在条件， 而没有将其融入决策过程特别是公众参与过程而发挥其消除分歧、增进共识的作用。这样，环境影响评价的公众参与很大程度上成为公众单向表达意见的途径， 没有发挥科学、全面的环境信息对于公众的意见可能产生的积极作用，致使政府对于环境影响评价相关信息的公开与公众的利益诉求和意见表达之间相互割裂， 在很大程度上造成了政府与公众各说各话的无谓争论局面。这又进一步使环境影响评价的公众参与不仅没有促进争议的解决，反而在一定程度上成为激化矛盾的因素，从而使环境影响评价的公众参与陷入进退两难的境地。最近对于环境影响评价中公众参与要求的放松即反映了这一矛盾。
    另一方面，要重视环境影响评价公众参与中参与者提供的具体信息，并且充分利用这些信息改进政府决策、优化建设项目方案或者选用备用方案，而不应当将公众参与过程仅仅视为公众意见的简单征集和表达途径。在环境影响评价审批等政府环境决策中，政府往往通过专业的评审和咨询等途径获得了相对全面而权威的信息，对于自己提出的决策方案具有充分的信心，因此对于公众甚至中立或者公众聘请的专业的意见都有意无意忽视了。事实上，社会公众有渠道甚至有能力为环境影响评价决策提供有价值的信息，例如在深圳西部通道侧接线环境影响评价争议事件中， 公众一方就通过聘请相关专业机构提供了一些对于环境影响评价有价值的信息。当前环境影响评价的公众参与中仅关注公众一方意见的表达而忽视其环境信息的提供，不仅损失了可能改进政府环境决策的有价值信息，更使公众一方对于政府组织公众参与的诚意产生怀疑，在某种意义上加强了公众对于政府相关决策的反对立场。相反，如果能够在科学技术话语体系下与社会公众展开有效的信息沟通，吸收公众提供的有价值环境决策相关信息，并通过沟通排除不科学的信息和结论，对于实现公众参与的目标、提高环境影响评价决策的科学性无疑具有积极意义。
    总之，环境影响评价的公众参与中，参与本身在很大程度上只是形式，而其实质的重要内容应当是环境决策相关信息的沟通。没有有效的信息沟通，仅在形式上开展一定的环境信息公开甚至完全忽视信息沟通在公众参与中的重要作用，环境影响评价的公众参与势必无法发挥应有的作用，也无法实现制度目标。因此，应当充分重视环境影响评价公众参与的信息沟通作用，从制度上保障信息的有效沟通、在实践中推进信息的有效传递，才能真正改进环境影响评价公众参与的制度与实践。

环境影响评价公众参与的意见表达作用
     环境影响评价中公众参与的最直接体现是社会公众的意见表达。环境影响评价中的公众参与，是保证公众有权利表达自己意见的机会，政府应当将公众意见作为最终决策的一项重要依据。虽然意见的表达理论上可以包括各种具体的意见和建议，包括对于环境影响评价相关的信息的沟通，但是事实上环境影响评价的公众参与目前主要限于对建设项目或者其他决策的支持或者反对等结论性意见，而忽视了具体的理由、意见的沟通等内容；而且主要将公众参与的过程理解为公众意见的征集过程，忽视对于政府立场和意见的表达、阐释和说明，这也是造成目前环境影响评价公众参与过程中矛盾突出、效果不佳的重要原因。
    首先，要明确社会公众在环境影响评价参与中的意见表达效力及其限度。将环境保护的公众参与界定为公众的参与权，肯定了公众参与的正当性，是建立和完善环境保护公众参与制度的前提。但是对于权利的强调容易造成参与权具有绝对正当性的假象，即既然公众参与是一项权利，那么参与权就应当受到保障、参与意见就应当得到尊重和采纳。但是事实上，公众的参与意见与政府的环境影响评价等决策意见经常出现直接的冲突，在此情形下就需要对相互冲突的意见作出取舍，当前的公众参与中对公众参与权的这一定位已经成为众多环境事件社会冲突的根源。显然，就公共利益的代表性而言，政府对于环境影响评价等的决策意见更应当受到尊重，这就需要明确社会公众对环境影响评价的参与意见只能作为政府作出相关决策的参考，而不具有直接的决定意义。明确环境影响评价中公众参与意见的效力及其限度才是保证公众参与制度发挥积极作用的关键，否则只会使公众参与成为社会冲突的来源而非推进环境保护和社会正义的有效手段。
    其次，要明确政府在环境影响评价公众参与中的意见和立场、表达途径及其效力。将环境影响评价中的公众参与定位成公众意见的表达机制、忽视政府在公众参与过程中对政府立场和意见的阐明不利于公众参与目标的实现。然而，任何决策都不可能是完美的， 公众参与对政府具体决策意见的反对更容易找到突破口，而政府立场和意见在公众参与过程中的不充分表达会使相对合理的决策意见受到不必要的攻击。例如垃圾焚烧项目中公众的反对意见集中于垃圾焚烧项目本身，即忽略了垃圾焚烧相对于其他垃圾处理方法的可行性。因此，在环境影响评价的公众参与过程中， 政府应当充分、及时表达基本的立场和意见，将公众参与讨论的范围限定在合理的范围之内，明确现实可行的选择方案的范围，防止将争议的焦点转移到无需讨论的前提性问题。
    另外，环境影响评价公众参与中的意见表达要注重理由的阐明和相互沟通，注重说理以避免将争议变成纯粹的主观争执，在维护公共利益这一目标下寻求各方的妥协一致。不管是政府还是社会公众，仅仅发表缺乏充分理由支持的意见都不是公众参与制度的本来功能。
    综上，环境影响评价公众参与应当在信息沟通和意见表达两个方面发挥作用，才能保障环境影响评价制度和公众参与制度的功能发挥。这一方面需要从立法上完善制度规定，同时也需要考虑到环境领域涉及很多新的和不可预见的情形，以原则性规定保持制度的灵活性，更好发挥法律的作用。总之，应当在准确定位环境影响评价中公众参与的基础上，从信息沟通和意见表达两个方面完善相关制度、改进环境影响评价公众参与工作。
    （作者系华南理工大学法学院副教授）