黄河流域横跨青海、四川、甘肃等9个省（区），是中国西北、华北地区的重要水源，是维护西北生态安全、华北生态稳定的生态血液，同时还滋养着河套平原、汾渭平原和黄淮海平原等重要农业生产基地，更是横跨东中西部的能源基地。黄河流域对维护中国的粮食安全、能源安全和生态安全，保障国家和区域可持续发展具有十分重要的全局性、战略性、稳定性作用。
习近平总书记高度重视黄河生态环境保护，多次明确指出，黄河是中华民族的母亲河，保护母亲河是事关中华民族伟大复兴和永续发展的千秋大计。党的十八大以来，各地区、各部门深入贯彻落实习近平生态文明思想，积极推动黄河生态环境保护和高质量发展，坚决打好三大攻坚战，实施重大生态环境工程， 黄河流域生态环境质量总体上有所改善，生态系统基本稳定，森林、湿地等重要生态系统面积有所增加。
黄河流域占北方经济的“半壁江山”，2018年， 黄河流域GDP总量、地方财政一般预算收入分别占北方地区的55.84%、48.93%。2019年，黄河流域I～III类断面比例为74.5%，比2015年提高18.2个百分点；劣V类水质断面比例为6.6%，比2015年降低10.4个百分点。黄河以脆弱的生态支撑着全流域多年的快速发展，已不堪重负。由于黄河流域地区自身生态系统较为脆弱，其上游地区多为冰川积雪，中游地区为黄土地貌，水少沙多，发展与保护的矛盾日益突出，植被破坏、水土流失、沙尘暴等生态问题也越来越严重。“黄河宁，天下平”，开展黄河生态大保护大治理，促进黄河流域高质量发展，是建设美丽中国的根基，是实现伟大复兴的重要基础。
黄河流域高质量发展面临五大挑战
黄河兴于水，也“病”于水。流域经济社会发展与生态环境争水的矛盾尖锐，治理任务艰巨。全流域水资源紧缺，发展与生态环境争水的矛盾十分突出， 整体性、系统性生态退化趋势明显。
流域上下游发展不均衡
黄河流域经济总量占全国的比重由2005年的24.4%降至2018年的22.0%。2018年，黄河流域经济增速落后于长江流域1.21个百分点。流域上下游发展不均衡。山东省的GDP总量、工业增加值、地方财政收入、全社会固定资产投资等指标分别是排名第二位的河南省的1.63、1.56、1.79和1.24倍，比青海、宁夏、甘肃、山西、内蒙古、陕西等地区的总和还要多。
产业结构布局与资源环境承载能力矛盾日益突出
黄河流域以全国2%的水资源支撑了12%的人口、15%的耕地，局部灌区农田面积依然增加，资源环境容量严重超载。黄河流域产业结构偏重，能源基地集中，煤炭采选、煤化工、有色金属冶炼及压延加工等高耗水、高污染企业多，其中煤化工企业占全国80%。
流域生态环境风险较高，企业大多沿河分布，主要污染集中在支流。黄河干流及其主要支流1公里范围内共有1800多个风险源，近年来突发生态环境事件时有发生。
水资源匮乏且过度开发
黄河流域资源性缺水严重，1956－2000年平均径流量为535亿立方米，仅占全国的2%，约为长江的1/18； 人均水资源量仅有383立方米，约为全国的18.5%、长江的17.0%。近年来水资源呈现减少趋势，2001－2017年平均天然径流量比1956－2000年平均水平衰减14%。流域水资源过度开发，开发利用率高达70%以上。用水结构不合理，农业用水量过大，2018年黄河流域农业用水264.4亿立方米，占总用水量的67.5%。节约用水仍有较大空间。
全流域生态脆弱问题突出
黄河生态敏感脆弱，流域四分之三以上的区域属于中度以上脆弱区，高于全国55%的水平。黄河流域鱼类资源呈现严重衰退态势，水生生物多样性持续降低。流域系统性生态问题突出，整个流域林草总量不足，防护功能下降。上游地区生态服务功能整体性退化，天然草地退化率在60%～90%。中游地区水土流失依然严重，仍有20多万平方公里的水土流失面积亟待治理，多为粗沙区，对河道影响大。下游滩区历史遗留问题多、管控不足，生态破坏问题屡禁不止。黄河三角洲自然湿地严重萎缩，近30年减少约52.8%。森林、草原、湿地、荒漠等自然生态系统稳定性不强，全流域生态退化风险加剧的趋势令人担忧。
部分地区环境污染严重
2019年，黄河流域劣V类断面比例为6.6%，高出全国4.0个百分点，汾河、渭河、涑水河等支流入河污染物超载严重，主要河段以约37%的纳污能力承载了流域约91%的入河污染负荷。黄河流域空气质量与全国平均水平有明显差距，细颗粒物（PM2.5）浓度比全国平均值高出8%，空气质量优良天数比例比全国平均值低5.5个百分点。局部地区土壤污染严重，有色金属矿区周边农田污染问题突出。黄河上游白银东大沟，中游河南省三门峡、济源等地土壤存在不同程度的重金属超标现象。太原、吴忠市利通区等存在污灌区。
将水资源作为最大的刚性约束倒逼绿色发展转型
加强流域水资源节约保护
加快推进跨省区重要支流水量分配，优先生活用水， 控制生产用水，保障生态用水，确保干流和主要支流不断流，根据生态优先和生态自然修复为主的要求，提出黄河干流和大通河、洮河、渭河、汾河、无定河、沁河等重要入黄支流的生态流量（水量）保障方案。强化流域重大控制性水利水电工程运行调度方式的生态优化调整。重点加强农业节水，推进高效节水工程建设。修订完善节水标准体系，建立节水激励机制。
实行最严格水资源管理制度
对取用水总量达到或超过控制指标的地区暂停审批新增取水，对不符合国家和省区用水定额标准的项目一律不予审批，以水资源的刚性约束倒逼促推经济社会发展方式和用水方式的转变。理顺水价机制，完善水价形成机制，通过阶梯水价实现节水和产业结构转型调整。建立覆盖全成本的污水处理收费机制，全力推进污水处理设施达标运行。
优化产业布局与布局
推进沿黄九省区“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单”（即“三线一单”） 的编制工作，划定并严守生态保护红线，实施准入负面清单管理，以水定发展，促进黄河流域产业结构调整优化。将黄河流域农田休耕轮作纳入国家耕地轮作休耕制度予以优先保障，制定黄河流域耕地轮耕休耕方案。优化资源消耗型产业布局，严格控制湟水河、渭河、汾河等流域煤炭行业的发展速度和规模，积极化解过剩产能， 提高能源化工行业清洁化生产水平，推动工业园区循环化改造。优化资源消耗型产业布局，严格控制湟水河、渭河、汾河等流域煤炭行业的发展速度和规模。提高能源化工行业清洁化生产水平，推动工业园区循环化改造。大力发展林沙草产业，推进生态与旅游、教育、文化、康养等产业融合，引导发展优势特色生态产业。
将生态环境保护优先作为高质量发展的关键举措
系统谋划黄河流域生态保护治理重大举措
做好黄河生态保护治理顶层设计，研究起草黄河生态环境保护总体方案。统筹谋划“十四五”时期黄河生态保护治理。协调有关部门将黄河生态保护治理任务纳入“十四五”规划纲要与专项规划，谋划生态屏障建设、水土保持、水污染治理等生态治理重大工程。
推进流域污染综合治理
加大汾河等支流污染治理力度。排查和规范管理入河排污口，加强沿河化工园区监督管理，强化饮用水水源地环境监管，开展城镇污水集中处理设施及配套管网建设与改造，巩固提升黑臭水体治理成效。强化大气污染综合治理，加快推进冬季清洁取暖改造、工业污染源全面达标排放、“散乱污”企业综合整治，强化区域联防联控，有效应对重污染天气。推动沿黄九省区制定受污染耕地安全利用总体方案，有效管控土壤环境风险。
实施分区分类生态保护修复
推进沿黄九省区“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单”（即“三线一单”） 的编制工作，划定并严守生态保护红线。加强流域生态保护红线监管。启动黄河流域生态状况评估。推进山水林田湖草生态保护修复工程试点。加大上游水源涵养区、中游水土保持、下游黄河三角洲湿地的保护支持力度。以生物多样性优先区为重点，推动黄河流域水生生物多样性及珍稀濒危物种调查，加强观测网络建设。
全力推进水土保持
进一步加大禁牧区的保护力度，充分发挥大自然生态自我修复作用。积极推进坡耕地综合整治、黄土高原塬面保护、病险淤地坝除险加固、小流域综合治理等国家水土保持重点工程实施，实施已垦草原治理，特别是在多沙粗沙区实施水土流失综合防治，在有条件的地方开展淤地坝建设，坡面建设梯田和实施林草措施。在城市周边等有基础、有条件的地区，开展生态清洁小流域建设。依托国家和省重点工程，大规模开展国土绿化行动，加强生态资源管护，着力修复林草生态系统。
将创新建立长效政策机制作为高质量发展的内生动力
研究制定黄河保护法
研究制定黄河保护法，推动黄河保护法研究、立项和起草，规范和约束各级政府和全社会黄河开发、治理、保护与管理行为。按照流域统筹、协同推进、属地管理的全流域统一管理要求，明确流域治理保护的体制机制，划分国家、流域、区域治理保护相关事权，形成和固化最严格的水功能区划制度、排污口设置管理制度、水资源管理和节约制度、河道管理和滩区治理制度、生态环境分区管控制度、区域协同监督管理制度、流域生态补偿制度等，为流域治理与保护提供制度保障。
健全流域大保护稳定投入机制
加大中央财政支持力度，建议国家绿色发展基金向黄河流域生态治理倾斜，研究设立黄河流域生态环境保护治理专项资金，推动重大生态环境保护治理工程项目落地。积极创新投融资机制，引导各类资金投入黄河生态环境保护治理。建立健全全流域纵向与横向相互结合、相互补充的生态补偿机制，统筹考虑上中下游、左右岸、干支流等不同特点，充分调动流域所在地方的积极性， 推动形成共同抓好大保护，协同推进大治理的格局。完善和推广黄河流域水权交易机制，制定出台黄河流域水权交易办法。加快完成排污许可证管理改革，积极推动排污权交易。
完善黄河生态环境保护协调机制
成立由国务院领导任组长，生态环境部、水利部等部门以及沿黄九省（区）人民政府为成员的黄河流域生态环境保护议事协调机构。加强黄河流域相关法律法规、规划政策、标准规范等制定，推动全流域水资源保护、生态环境风险防范治理等生态环境保护工作。完善跨区域管理协调机制，各有关部门要切实加强协调、指导与监督，加大财政和政策支持力度。沿黄九省区党委和政府作为黄河生态环境保护的责任主体，将相关目标、任务、工程纳入本地区国民经济和社会发展规划，制定实施方案和行动计划，逐级分解落实。
（董战峰，生态环境保护环境规划院研究员、博士生导师；璩爱玉、郝春旭，生态环境保护环境规划院。璩爱玉为责任作者。）
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