党中央、国务院高度重视生态环境损害赔偿工作。党的十八届三中全会明确提出对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度。为逐步建立生态环境损害赔偿制度，并保障其顺利实施，建立了诉讼与非诉讼相衔接的机制。这个机制的核心，就是主动磋商， 司法保障。即生态环境损害发生后，由赔偿权利人组织开展生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作，主动与赔偿义务人磋商。未经磋商或磋商未达成一致，赔偿权利人可依法提起诉讼。中共中央办公厅 国务院办公厅2015 年12 月印发的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（以下简称《方案》）， 明确提出在生态环境损害赔偿纠纷的处理中采取主动磋商与司法保障相衔接的要求，意义十分重大。

为什么要推进诉讼与非诉讼方式的衔接
    多元化纠纷解决机制，是由多种性质不同、程序不同的纠纷解决方式以各自功能和运作方式，独立进行又相互合作的有机体系，主要包括诉讼和非诉讼方式。最高人民法院于2009 年颁发的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（以下简称《若干意见》），将仲裁、行政调处、人民调解、商事调解、行业调解纳入非诉纠纷解决方式，并对诉讼与非诉讼的衔接提出了明确的要求。本文重点研究“磋商”方式以及其与诉讼方式之间的衔接问题。
现今，多元化纠纷解决机制发挥着越来越重要的作用，而诉讼与非诉讼相衔接是多元化纠纷解决机制中的重要环节，对整个多元化纠纷解决机制的运行发挥着枢纽作用。那么，为什么需要诉讼与非诉讼相衔接的方式？主要有以下几点考虑。

弥补诉讼方式的不足
    近年来，生态环境纠纷不仅在数量上急剧上升，也呈现出新的特点：对立尖锐化、发散化；类型多样化、新颖化；群体性纠纷不断增加。但是，诉讼方式虽然是解决矛盾纠纷的正规方式，有时却不是当事人的最佳选择。比如， 诉讼中的法官只能从法律层面作出评断，并不能完全实现“案结事了”；一些纠纷的处理中，裁判显得过于刚性、非此即彼，不能达到良好的社会效果；诉讼程序必须遵循严格的法律规定，在解决纠纷时耗费时间过多。
    非诉讼方式化解纠纷恰好能弥补诉讼的局限性。一个社会传统的道德诚信也是重要的社会规范，磋商正是运用这些社会规范的最佳途径。磋商具有非对抗性和主体平等的特点，有利于消除当事人的对立情绪；磋商程序不拘泥于程序要求，可以减少纠纷解决的时间等成本；在法律规定不明确的情况下，通过磋商可以根据实际情况更加合情、合理地解决纠纷，缓解当事人之间的对抗性。

应对司法资源的紧缺
    人民法院实施立案登记制以来，受理的案件大幅度增加。根据最高人民法院周强院长2016 年3 月13 日向全国人民代表大会所做的《最高人民法院报告》，2015 年，最高人民法院共受理案件15985 件，审结14135 件，比2014 年分别上升42.6% 和43%；地方各级人民法院受理案件1951.1 万件，审结、执结1671.4 万件，结案标的额4 万亿元， 同比分别上升24.7%、21.1% 和54.5%。以成都主城区W 基层法院为例，立案登记制实施以来的一个月收案1561 件， 同比2015 年的1001 件增长56.1%。与此同时，随着法官“精英化”程度的不断加深，法官员额比司法改革前大为减少。“案多人少”的矛盾已日渐凸显。因此，健全和完善多元化纠纷解决机制，引入并畅通非诉讼程序解决纠纷的途径， 可以有效减轻法院的办案压力。

适应生态环境纠纷的特点
    生态环境领域的生态破坏行为和损害后果具有不确定性等特点，客观条件复杂多变，生态破坏行为和损害后果之间的因果关系很难确定，而到法庭上进行诉讼，法官进行裁判必须要有可靠的证据，以便作出令人信服的裁判，这就形成两难。因此，有些案件纠纷，相对于诉讼来说，当事人之间进行磋商，更加容易被接受，也更加容易实现“案结事了”的结果。

如何衔接
    为做好生态环境纠纷诉讼与非诉讼方式的有机衔接，应当重点抓好以下几个环节的工作。

强化环境损害事实证据的调查
    生态环境污染具有流动性、易挥发性等特征，取得证据不易，保存证据更难。因此，在磋商开始之前， 就要千方百计做好证据的调查和搜集工作，以确保案件事实证据经得起法律的检验，同时为将来可能进行的诉讼活动奠定良好证据基础。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出要“推进以审判为中心的诉讼制度改革，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验。”同理，对纠纷涉及的环境损害事实及时进行调查，做好证据收集，有助于确保办案所依据的事实证据经得起历史和法律的检验，有利于生态环境纠纷的高效解决。

依法采取证据保全措施
    为了确保磋商的正确进行，有必要依法采取证据保全措施。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第八十一条的规定，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下， 当事人可以在诉讼过程中向人民法院申请保全证据，人民法院也可以主动采取保全措施。因情况紧急，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，利害关系人可以在提起诉讼或者申请仲裁前向证据所在地、被申请人住所地或者对案件有管辖权的人民法院申请保全证据。该条规定的内容，对于在磋商阶段采取证据保全措施工作， 也是完全适用的。因此，赔偿权利人在磋商阶段应做好损害事实调查、证据搜集和保全等工作。如果磋商未达成一致，可以及时有效地启动后续的诉讼程序，依法请求赔偿义务人承担损害赔偿责任。

坚持磋商先行
    笔者建议，符合法律规定条件的社会组织在赔偿权利人和赔偿义务人磋商前就同一环境损害事实向人民法院提起环境民事公益诉讼的，人民法院不应受理。但社会组织可以建议赔偿权利人在一定期限内与赔偿义务人进行磋商，并可提出参与相关磋商的请求。赔偿权利人不依法履行职责的，有权向其上级机关或者监察机关举报。
    笔者提出上述建议的主要考虑是，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中并未就社会组织提起环境民事公益诉讼设置前置程序，社会组织可以在赔偿权利人和赔偿义务人磋商前提起环境民事公益诉讼。但是，在生态环境损害赔偿纠纷中如果允许社会组织在磋商之前提起环境民事公益诉讼的话，不仅有损现有制度功能的发挥，还将造成司法资源的浪费。
    同时，《中华人民共和国环境保护法》第五十七条第一款规定，公民、法人和其他组织发现任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为的，有权向环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门举报。该条第二款规定，公民、法人和其他组织发现地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门不依法履行职责的，有权向其上级机关或者监察机关举报。为督促赔偿权利人和赔偿义务人尽快进行磋商，笔者认为，当不利于进行磋商的情形发生时， 社会组织有权向赔偿权利人和赔偿权利人上级机关或监察机关反映，要求赔偿权利人尽快与赔偿义务人进行磋商， 并可提出参与磋商的请求。

及时进行诉讼
    笔者建议，磋商未达成一致的，赔偿权利人应当及时提起生态环境损害赔偿民事诉讼。对于磋商部分达成一致，部分未达成一致的，赔偿权利人可以就未达成一致的部分，另行提起诉讼。赔偿义务人无磋商诚意或者认为无磋商价值的，可以直接提起诉讼。赔偿义务人不履行或者不完全履行赔偿协议，或者赔偿协议没有经过司法确认的，赔偿权利人应当及时提起诉讼，要求赔偿义务人继续进行生态修复工作。确因客观情况无法开展或者无法完成生态修复工作的，应当按照剩余部分的比例支付赔偿金和生态修复费用。
    提出上述建议的主要考虑是，《方案》规定，磋商未达成一致的，赔偿权利人应当及时提起生态环境损害赔偿民事诉讼。赔偿权利人也可以直接提起诉讼。因此，在磋商未达成一致，或者明显无磋商诚意或者磋商价值的，应当及时提起生态环境损害赔偿民事诉讼。如果部分已经达成赔偿协议，部分没有达成赔偿协议，考虑到实际诉讼程序的时间耗费等诉讼成本问题，笔者认为，应当就未达成一致的部分进行诉讼，而不是针对全部的损害赔偿提起诉讼，这样可以使达成一致的修复赔偿部分不必等待法院判决生效确认，从而促使赔偿义务人及时开展生态环境修复工作，促进生态环境的改善。

关于不支持提起诉讼的情形
    笔者建议，赔偿权利人与赔偿义务人磋商期间，符合法律规定条件的社会组织就同一环境损害事实向人民法院提起环境公益诉讼的，人民法院不应受理。赔偿权利人与赔偿义务人开始磋商的，应当及时公开相关信息，并邀请社会组织参与相关磋商。
    提出上述建议的主要考虑是，《中华人民共和国合同法》第三条规定，合同当事人的法律地位平等， 一方不得将自己的意志强加给另一方。该法第四条规定，当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预。赔偿权利人与赔偿义务人就生态环境损害赔偿问题进行磋商是其双方的自由，任何单位和个人不得干预。因此，磋商过程中，社会组织不得提起环境民事公益诉讼。而如果社会组织正处于磋商过程中的同一损害事实提起环境民事公益诉讼的，法院不应受理。
    为使社会公众知晓环境磋商的有关情形，建议赔偿权利人自与赔偿义务人开始磋商时起，就应向社会公开相关信息，并邀请社会组织参与。

注重诉讼与磋商程序的转换
    笔者认为，未经磋商而直接提起诉讼，经法院居中调解，赔偿权利人与赔偿义务人愿意继续磋商的， 可以向人民法院申请庭外磋商。申请庭外磋商的期间， 不计入审限。但庭外磋商的期限不得过长。
    提出上述建议的主要考虑是，无论是磋商，还是诉讼，最终都是为了解决生态环境损害赔偿纠纷，为了有利于纠纷的彻底解决，即使已经到了诉讼的阶段， 只要当事人之间愿意磋商，都应当支持。因此，对于在诉讼过程中，赔偿权利人和赔偿义务人愿意进行磋商的，人民法院认为具有磋商价值的，应当同意进行庭外磋商。而且，为了对其支持，人民法院在作出判决前，可以视情况给予当事人一定的磋商期限。只是在逾期达不成赔偿协议的情况下，才及时作出判决。考虑到生态环境损害赔偿诉讼的特点，应当尽可能给予赔偿权利人与赔偿义务人进行磋商的机会，以便充分发挥磋商在纠纷解决中的优势。

健全生态环境损害赔偿的评估鉴定技术体系
    生态环境损害评估是确认生态环境损害发生及其程度、认定因果关系和可归责的责任主体、制定生态环境损害修复方案、量化生态环境损失的技术依据；赔偿评估鉴定报告是生态环境损害赔偿诉讼的重要证据；生态环境损害的评估鉴定是开展生态环境损害赔偿磋商与诉讼活动的基础性工作，评估鉴定技术的高低直接影响着我国生态环境损害赔偿制度的实施效果。为了提高生态环境损害赔偿纠纷的磋商和环境司法水平，应当加快生态环境损害赔偿评估鉴定技术体系的建立健全工作。通过加强生态环境损害赔偿评估鉴定能力建设，健全专业化的评估鉴定队伍，完善技术体系，规范评估鉴定程序，改进环境司法鉴定管理，提高环境损害评估鉴定水平，有助于为磋商和环境司法活动提供有力的技术支撑。因此，建立健全生态环境损害赔偿评估鉴定的技术体系，对于科学高效进行生态环境损害赔偿纠纷的磋商与诉讼具有十分重要的意义。

完善磋商和赔偿诉讼规则
    试点的地方人民政府和地方法院要按照有关法律规定、依托现有资源，开展生态环境损害赔偿纠纷的磋商和司法工作，要抓紧制定磋商与诉讼相衔接的具体办法和标准，同时积极探索多样化生态环境损害责任承担方式。试点地方法院要认真研究制定修改解决生态环境损害赔偿纠纷所需要的诉前证据保全、先予执行、执行监督等制度；可以根据试点经验，加快提出解决生态环境损害赔偿纠纷的立法和制定司法解释的建议；鼓励符合条件的社会组织依法开展生态环境损害赔偿诉讼。
    （作者系天津大学法学院院长）