《环境保护法》明确了环境公益诉讼的起诉主体资格。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》和《最高人民法院关于审理侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》对其进行了细化，并规定了环境公益诉讼程序的相关规范，提出了原告可以诉求被告承担生态环境修复费用和生态环境修复期间服务功能损失，但并没有相关费用支付与管理使用问题的相关规定。与此同时，各地环境公益诉讼的实践如火如荼地进行，不少案件均涉及到赔偿金的支付与后续的管理使用。因此，各地在法律规定的范围内，结合各自情况开展了各具特色的生态环境损害公益诉讼赔偿金实践。
赔偿金管理的实践
三种管理模式
在环境公益诉讼的实践中，生态环境损害赔偿金的管理有以下几种模式：
第一，设立财政账户，由政府职能部门管理、使用、监督。
根据目前已有实践，由环境保护主管部门在财政设立专户（例如“生态环境损害赔偿金”“环境公益诉讼救济专项资金”），对生态环境损害赔偿金进行管理和使用，是一种比较通行的做法。采取这种模式的有绍兴、昆明、泰州、无锡等，有共同之处，也有细微差别。
例如，2015 年8 月，浙江省绍兴市环境保护局和绍兴市财政局共同印发了《绍兴市生态环境损害赔偿金管理暂行办法》（绍市环发〔2015〕52 号），对生态环境损害赔偿金实行专户存储、专账管理。市环保局在财政统一账户下设立“生态环境损害赔偿金”专户， 实行专款专用，统一核算。市财政局提供资金收缴的相应票据。由市环保局负责生态环境损害赔偿金的收缴、管理和使用，市财政局负责对收支情况的监督。
此外，2010 年云南省昆明市出台了《昆明市环境公益诉讼救济专项资金管理暂行办法》，建立环境公益诉讼救济专项资金账户以解决环境公益诉讼资金短缺和环境修复问题。泰州市制定了《泰州市环境公益诉讼资金管理暂行办法》，设立财政专户规范环境公益诉讼资金的管理与使用；无锡市制定了《无锡市环保公益金管理暂行办法》，设立环保公益金，由无锡市中级人民法院负责统一收缴，全额上缴市财政专户。
第二，由公益基金会作为资金管理者。
根据我国2004 年颁布的《基金会管理条例》， 基金会是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的成立的非营利性法人。基金会分为面向公众募捐的基金会（以下简称“公募基金会”）和不得面向公众募捐的基金会（以下简称“非公募基金会”）。公募基金会按照募捐的地域范围， 分为全国性公募基金会和地方性公募基金会。基金会是我国社会组织（学术上又称“民间组织”“非政府组织”）的三种存在形式之一（其他两种分别为民办非企业单位、社会团体）。
在环境公益诉讼的实践中，有全国性公募基金会尝试承接环境公益诉讼的赔偿金进行管理及使用。例如，2016 年上半年，中国绿色发展与生物多样性保护基金会（以下简称“绿发会”）与贵州省清镇市人民法院共同进行相关制度探索，专门成立生态环境修复（贵州）专项基金，用于承接贵州部分地区环境公益诉讼案件的资金收益。绿发会成立了生态环境修复专项基金（贵州）管理委员会，委员会管理的资金来自贵州清镇市人民法院的一起环境公益诉讼案件。该笔生态环境修复专项基金专用于贵州当地的环境治理与修复。在经历了管委会做出使用决议、司法确认、拨款公示后，使用该笔资金的贵州清镇市犁倭镇污水处理项目已经基本完成。
第三，设立慈善信托，由专业信托机构作为资金管理者。
公益信托是指出于公共利益的目的，为使社会公众或者一定范围内的社会公众受益而设立的信托。根据我国信托法以及慈善法的规定，设立公益信托（慈善信托）需要履行一定的行政程序。
2016 年，自然之友诉江苏中丹化工水污染环境公益诉讼中，被告自愿出资100 万元，设立慈善信托， 由专业信托公司对资金进行管理，该信托公司对此慈善信托仅收取低额管理费用。该慈善信托由专门的决策委员会负责资金的使用并设立监察人，信托的目的是保护生态环境。这是环保组织对生态环境损害赔偿金管理方式的一种尝试，充分调动民间力量，对环境公益诉讼赔偿金的后续管理及使用深度参与。
事实上，上述案例只是一种探索，信托资金并非直接来自于环境公益诉讼的生效裁判所确定的生态环境损害赔偿金，但此案或许可以为公益诉讼的审理和裁判提供新的思路。
赔偿金的来源
生态环境损害赔偿金的来源主要有以下几种：
第一，人民法院判决的无特定受益人的环境损害赔偿金。
在环境公益诉讼的实践中，在设有上文提到的专项资金的地区，法院倾向于将原告诉讼请求的损害赔偿金判决支付于当地的环境保护专项资金。法院判决的执行款是现阶段各地生态环境损害赔偿金的主要来源。
2010 年6 月，昆明市中级人民法院环境保护审判庭（后改为环境资源审判庭）受理了云南第一起环境民事公益诉讼案件，市检察院作为支持起诉人，市环保局作为公益诉讼人，起诉被告昆明三农公司、昆明羊甫公司污染嵩明县杨林镇七里湾大龙潭水质。该案一审判决两被告向昆明市环境公益诉讼救济专项资金支付417.21 万元。
2014 年12 月审结的泰州1.6 亿“天价”环境公益诉讼案中，终审判决六被告将环境修复费用付至泰州市环保公益金专用账户。
第二，环境保护主管部门追缴的环境违法企事业单位（个人）的生态环境损害赔偿金。
在环境执法过程中，环保部门对污染环境、破坏生态的行为造成的生态环境损害进行鉴定评估并追缴损害赔偿金。例如，绍兴市生态环境损害赔偿专项资金建立后，进行了一些生态环境损害修复与赔偿资金使用管理的尝试， 2016 年3 月，绍兴市环保局环境监察人员检查发现，位于绍兴袍江工业区的浙江乐祥铝业有限公司厂区西侧围墙外有排放口，大量呈较强酸性的淡黄色废水从河道水面下的排放口涌出，进入运河（外官塘）水域。根据调查，当事企业未按环保部门的规定对厂区西侧围墙外的冷却水排放口进行封堵，大量废水通过此排放口外排，已持续较长时间。评估意见书最终核定环境损害数额为68.8 万元。2016 年7 月，绍兴市环境保护局向浙江乐祥铝业有限公司发出绍市赔偿函字〔2016〕01 号《生态环境损害赔偿意见函》，要求企业赔偿环境损害68.8 万元。经过多次磋商，企业目前已经签订了生态环境损害赔偿协议书，赔偿资金已缴入绍兴市生态环境损害赔偿金专户。
第三，财政拨款。
绍兴市生态环境损害赔偿金、昆明市环境公益诉讼救济专项资金等在其相应管理办法中均确立了“财政拨款”这种资金来源。对于在政府财政设立的专项账户，接收财政拨款存在诸多便利，也为该基金的运转提供了基础保障。
第四，公民、法人及其他组织的自愿捐赠或调解。
2016 年5 月结案的自然之友诉山东金岭化工股份有限公司大气污染环境公益诉讼中，调解被告支付大气环境治理费用300 万元，该费用付至由此案设立的环境保护财政专户。此外，大部分生态环境损害赔偿金开放接收公众捐款。如自然之友诉江苏中丹化工水污染公益诉讼中，被告自愿捐赠100 万元，设立信托基金。
第五，存款利息或其他收益。
资金的存款利息属于天然孳息，依物权法，归所有权人或用益物权人所有。对于生态环境损害赔偿金， 作为其“资金池”的一部分是合理合法的，在由信托等专业机构进行托管的情形下，该资金的收益也应约定作为信托资金的一部分用于信托目的。
赔偿金的监督管理
现有地方政府关于生态环境损害赔偿金的规范性文件中，普遍采用在财政设立环境公益诉讼资金专户的形式，由环保局负责对资金的使用进行管理。其中，昆明市和泰州市由市审计局负责对资金管理使用进行监督， 绍兴市由财政局负责对赔偿金的收支情况进行监督。这种模式在一定程度上限制了资金的使用灵活性，财政资金管理有复杂的审计程序，进行“环保组织提起环境公益诉讼所需支出的调查取证、鉴定评估等费用”的申请手续繁琐。据自然之友的自身诉讼实践，以及对全国各地环保组织提起环境公益诉讼的实践不完全统计， 并未有环境公益诉讼的原告成功申请到此类费用。
在基金会作为生态环境损害赔偿金管理者的已有实践中，基金会建立生态环境损害赔偿金管理委员会，实行统一管理，组织实施项目修复，并履行相应信息公开等义务。此种模式目前也处于探索阶段。
在信托机构作为生态环境损害赔偿金的托管方时，由决策委员会行使信托基金的管理权，由公益信托监察人行使监督权。该决策委员会由环保组织、相关领域（法学、环境科学等）专家、政府相关职能部门等组成，对信托基金的使用进行管理。
赔偿金的使用
《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中要求，人民法院判决被告承担的生态环境修复费用、生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失等款项，应当用于修复被损害的生态环境。其他环境民事公益诉讼中败诉原告所需承担的调查取证、专家咨询、检验、鉴定等必要费用，可以酌情从上述款项中支付。
由于《昆明市环境公益诉讼救济专项资金管理暂行办法》出台时间较早，所以在使用范围上并不符合司法解释中关于赔偿金“专款专用”的要求。救济资金除了用于环境修复和支付诉讼费用外，还可以用于救助无财产可供执行的环境侵权案件中的受害人。
泰州市环境公益诉讼资金的使用范围包括：环境修复费用、重大环境污染事件中的应急处置费用和相应的诉讼费用。绍兴市生态环境损害赔偿金的使用范围较泰州市要更广泛，除包括以上三类费用外，还包括“委托环境损害鉴定评估机构对需追缴生态环境损害赔偿金的生态环境破坏或环境损害开展鉴定评估产生的调查取证、鉴定、监测、勘验等相关合理费用； 重点生态环境项目修复费用补助和相关的其他支出。”
赔偿金管理中存在的问题
行政机关对资金使用过度干预
生态环境损害赔偿金设立于财政体系，存在其固有的缺陷。一些地方的用款申请需经地方人民政府、财政部门审核同意，虽然环保局可以提出相应的建议， 但最终的决定权还是掌握在地方人民政府和财政部门手中，不但程序繁琐，且难脱行政干预。一方面，生态环境修复具有极强的专业性，对受损环境所具有的生态价值、申请材料中修复费用和修复期间设定的合理性都需要由具有环境法专业知识的人来判断，而依据现有制度涉及，审核人员往往缺乏专业知识和能力； 另一方面，虽然《环境保护法》确立了经济社会发展与环境保护相协调的原则，但各地方人民政府在经济与环境的衡量中仍会转向经济，而选择牺牲环境，由地方人民政府和财政部门来干预赔偿金的使用用途，可能难以实现最佳的环境修复效果。
使用程序设置不完备
在赔偿金的使用程序方面，由环境保护行政主管部门负责受理申请材料，由政府或财政进行审核，该程序设置忽略了环保部门作为申请主体的情形，导致在有些地方， 该资金主要使用者是环保部门，并未实际用于公众广泛参与的环境保护公益活动，生态环境修复效果评价也存在诸多信息公开问题。
监督机制不健全
现有的生态环境损害赔偿金管理规范中虽然也涉及到对赔偿金管理使用的监督，但都是在行政系统内部的监督，并未纳入社会监督。虽然《绍兴市生态环境损害赔偿金管理暂行办法》单设一章规定了对赔偿金使用和管理的监督考核，并设置了相应的法律责任，但仍将赔偿金的使用、管理限于使用者与审核者两者之间，在审核决定的作出、资金的拨付和使用过程中都没有纳入公众参与。生态环境损害赔偿金的管理及使用过程中的信息公开和公众参与（监督）问题应进行强化。
（作者马荣真系自然之友工作人员、环境公益律师； 葛枫系自然之友法律与政策倡导总监；林燕梅系美国福蒙特法学院中国环境法项目副主任）
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