党的十八届三中全会明确提出建立健全生态损害赔偿制度。2015 年底《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》出台，生态环境损害赔偿制度的雏形得以建立。然而，由于缺乏足够的实践经验，生态环境损害的修复和赔偿方式，特别是资金的运转和保障方面，尚未形成明确思路和完善的路径。

美国经验
    法律依据完备
    美国生态环境损害赔偿法律体系完备，包括自然资源相关的《石油污染法案》《清洁水法》《清洁空气法》和《超级基金法》，以及野生动物相关的《濒危物种法》《候鸟条约法》《海洋哺乳动物保护法》等， 这些法律对生态环境损害赔偿的资金来源、承担额度和赔偿范围都有较为明确的规定，并且相互支撑和衔接，构成了生态环境损害赔偿资金保障的法律依据。
    例如，在英国石油公司墨西哥湾石油泄漏事件发生后，美国环保署、内政部等美国联邦部门以及阿拉巴马州、路易斯安那州等墨西哥湾沿岸行政区作为自然资源受托人，依照《石油污染法案》向英国石油公司提起赔偿诉求，英国石油支付的赔偿资金用以赔偿自然资源的损害、公共支出额外增加、清理油污费用和税收减少，这些赔偿资金一部分进入联邦政府及地方政府的财政拨款中，一部分进入石油污染责任基金， 用以补偿该基金支出的应急清理费用等。此外，因墨西哥湾石油泄漏受到侵害的企业、社会组织和个人可以依据《石油污染法案》《清洁水法》等提起私益赔偿诉求，《清洁水法》中对于民事罚款额度有着具体的确定。而动物保护组织依据《候鸟条约法》《海洋哺乳动物保护法》等对英国石油公司提出赔偿诉求。这些赔偿资金由英国石油公司支付，进入私人账户以及美国国家鱼类和野生动物基金会等基金，用以补偿私人或者野生动物的损失。截至2015 年6 月1 日， 英国石油公司因墨西哥湾石油泄漏事件而面临的诉讼请求就已超过11.5 万起，诉讼请求涉及人身、财产等传统侵权损害赔偿以及油污清理费用以及自然资源损害费用等公共利益损失诉讼。其中，1.8 万起索赔请求已得到赔偿，3.2 万起被驳回、撤回或不对外公开， 剩余超过6 万起案件目前正处于不同受理阶段。

配套制度完善
    美国生态环境损害赔偿配套制度健全，美国联邦政府、各州政府与企业不仅可以通过诉讼方式解决生态环境损害赔偿问题，更多的情况是利用磋商、和解等非诉讼方式解决生态环境损害的赔偿纠纷，一方面可以使受损方更快速地得到赔偿，另一方面也使责任方免于耗费巨大诉讼成本，也节省了公共资源。
    以英国石油墨西哥湾石油泄漏事件为例，英国石油公司在事件发生后面临大量诉讼，于是在2010 年6 月16 日，英国石油公司与美国联邦政府协商设立了一个该事件的专项基金，并成立了墨西哥湾漏油事件赔付机构，专门负责对索赔诉讼的处理，受害者证明材料齐全即可向基金提出索赔申请，得到赔偿后则保证不再对英国石油公司提起相关诉讼。值得说明的是，该基金的注资并非一次性完成。英国石油公司在2010 年第三季度支付30 亿美元，第四季度支付20 亿美元，以后每季度支付12.5 亿美元，直至该基金达到200 亿美元。在此支付期间，英国石油公司将其在美国价值200 亿美元的资产作为债券抵押。《石油污染法案》规定责任方发生事故后要提供财务担保， 用于赔偿一切费用，包括清污、各种损失等。英国石油公司方设立的200 亿美元可以说是赔偿基金，也可以说是其提供的财务担保。英国石油公司设立的200 亿美元的财务担保，既不是政府的罚款，也不是法院的判决，而是其与美国政府谈判协商的结果。
    我国《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》明确了省级地方人民政府为赔偿权利人，规定了赔偿权利人可以与赔偿义务人进行磋商，磋商不成可提起诉讼，赔偿权利人也可直接提起诉讼。而这些规定还在试点阶段，需在未来上升为法律。

制度与行政及民事处罚衔接清晰
    美国环境保护署等执法机构具有相当大的自由裁量权，但其执法权受到法院最终制衡。美国生态环境损害赔偿相关法律中规定了两种罚款，一是在行政程序中的罚款，又称行政罚款，二是在司法程序中的罚款，又称民事罚款。
    以墨西哥湾石油泄漏事件为例，英国石油公司不仅需要解决私人或组织提起的赔偿诉求，同时还要承担联邦政府和州政府公共利益损失，包括清除污染的支出、自然资源损失、政府财政的损失以及增加的公共服务支出等，而这部分诉求是不在墨西哥湾事件赔付机构的服务范畴下，需要政府直接向英国石油公司提起诉讼。2015 年10 月5 日，经过三个阶段审判， 美国联邦法庭新奥尔良东区地方庭作出最终裁决，英国石油公司与美国联邦政府和墨西哥湾沿岸五个州的州政府就其提起的民事诉讼达成和解，和解金额为208 亿美元。罚金进入财政，并部分通过转移调拨给美国环境署。例如，2015 年从行政罚款和民事罚金中得到2.05 亿美金的经费。2013 年，墨西哥湾石油泄漏事件中的罚金中有10 亿美元进入美国环保署。此外，2015 年美国超级基金收到5.12 亿美金的赔偿金，用以支付部分政府垫付的污染清理费用，在墨西哥湾溢油事件中，英国石油公司罚款数额是在司法程序中确定的，属于民事罚款。

我国的现状和问题
    资金管理以政府设立财政专户的形式为主
    《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》要求加强生态环境损害赔偿资金管理，提出对赔偿义务人造成的生态环境损害赔偿无法修复的，其赔偿资金作为政府非税收入，全额上缴地方国库，纳入地方预算管理。这一思路在部分生态环境损害赔偿试点以及其他尝试生态环境损害赔偿改革的地区得到了实践。
    2015 年8 月，浙江省绍兴市出台了《绍兴市生态环境损害赔偿金管理暂行办法》，设立“生态环境损害赔偿金”专户，支持环境公益诉讼、环境损害修复以及社会化救济，设计多渠道的资金来源，明确生态环境损害赔偿资金的申请、使用程序，为环境损害赔偿及修复提供资金保障。2016 年3 月17 日，江苏省泰州市人民政府办公室印发了《泰州市环境公益诉讼资金管理暂行办法》，对该泰州市环境公益诉讼资金的使用、拨付等具体问题进行了规定，明确泰州市环境公益诉讼资金严格实行“收支两条线”管理，由资金使用方向泰州市环保局提出申请，经市政府同意由市财政局拨付，并报市中级人民法院、市检察院备案。2016 年2 月，福建省漳州龙海市人民政府办公室颁发了《龙海市生态环境损害修复资金管理办法（试行）》，由市财政向龙海市法院拨付50 万元，作为2016 年龙海市生态环境损害修复资金。资金由龙海市人民法院具体管理，并确立项目申报、项目审批、资金拨付、项目验收等程序。除此之外，云南省昆明市、江苏省无锡市等地方也出台过环境公益资金管理的相关规定，均以设立财政专户的形式执行。

资金的管理、使用存在制度上困境
    目前我国生态环境损害赔偿资金一般由财政拨付和生态环境损害责任方缴纳的赔偿金等方式筹集， 而赔偿资金的使用范围主要包括对生态修复费用、调查评估费用以及诉讼费用等。然而这种模式的资金筹集方式单一，来源途径有限，导致资金运转缺乏可持续性。此外，现实工作中财政专户资金使用程序繁杂， 审批流程漫长且缺乏明确标准，资金闲置问题严重。同时，由于生态环境损害赔偿资金使用的监管和公共参与制度缺失，导致资金使用不透明，甚至可能成为平衡政府预算收支的工具。资金使用的不规范必然影响环境损害赔偿与恢复的执行效率，也会导致社会力量参与的积极性降低，长期来看不利于资金的有效筹集。
    除财政专户这种形式外，建立生态环境损害赔偿基金也是建立资金保障的一条重要路径。贵州在其生态环境损害赔偿改革方案中，提出探索建立生态环境损害赔偿基金，并与中国绿发会共同成立了生态环境修复（贵州）专项基金，用于承接贵州部分地区环境公益诉讼案件的资金收益，但是该专项基金在现有制度框架下仍存在定位和管理缺乏依据等问题。目前法律框架下，基金会属于社团组织的一种，但目前我国新申请建立基金会条件严格，审批流程长。此外，根据《基金会管理条例》的要求，基金会需要有一定额度的原始基金，全国性的公募基金不低于800 万元， 地方性公募基金不低于400 万元，非公募基金不低于200 万元。这一要求对于生态环境损害赔偿基金是一个较高的门槛。

社会化分担机制尚未建立
    生态环境损害一般具有广泛性、巨额性、延滞性等特征，现行法律缺少生态环境损害赔偿社会化分担方式的规定，全部赔偿责任均由企业和政府承担，且为一次性支付，这种现状一方面不利于保存企业的造血能力，造成“一罚就倒”的局面，另一方面，也不利于受污染环境的修复和污染受害者的权利保障。
    目前我国对于环境损害行政处罚、环境污染责任保险金、生态环境损害赔偿金等的关系以及各类资金的适用条件、赔偿范围以及索赔途径缺乏整体化的设计。此外，已有社会化分担机制范围狭窄，如环境责任保险主要是针对高环境风险行业的一种环境风险事前防范机制，目前国家对于环境责任保险采用的是鼓励性政策，承保范围仅局限于突发意外环境污染事故所导致的赔偿责任，而将累积性污染列为除外责任，只将传统的人身损害、财产损害列入承保范围，而将生态环境损害排除在责任范围以外。而矿区生态恢复保证金仅是针对矿山开采这一特定行业带来的环境污染和生态破坏问题采取的一种事前保证金筹集制度。理顺各类环境损害赔偿相关资金的来源渠道和相互关系是保证生态环境损害赔偿改革得以有效推进的重要基础。

未来发展路径分析
    提高环境损害赔偿资金专户的使用效率和透明度
    建立生态环境损害赔偿财政专有账户是目前我国制度体系下操作性较高的一种路径，也在实践中被多个地区所采用。进入生态环境损害赔偿专项账户的资金，一般来讲，主要用以赔偿政府在损害处置过程中的支出以及特定的修复工程等费用，或者支付替代性修复的费用。因此，应建立生态环境损害赔偿专户资金的使用办法，明确资金使用的范围，审批的流程以及法院、环保部门以及其他具有环境保护职责的部门在资金使用过程中的角色，提高生态环境损害赔偿资金专户的使用效率。此外，可以根据生态环境损害性质的不同，建立不同级别的资金账户，如重大环境污染事件的追偿资金可纳入国家环境损害赔偿基金， 由中央有关部门负责监管，用于处理社会影响较大的环境损害或重大敏感环境案件。对于一般环境污染事件的追偿资金可纳入区域环境损害赔偿基金，由省级地方政府部门负责监管。除此之外，专户资金应建立审计制度，审计部门负责资金使用的监管，资金的收支情况应及时向社会公开，接受公众监督。对于行业环境污染责任基金可由行业协会成立专门机构负责监管，并接受负有环境保护职责的部门、审计部门以及公众的监督。
    探索建立环境损害赔偿基金
    建立生态环境损害赔偿基金是国际上流行的解决资金保障的重要手段，也是对生态环境损害赔偿财政专户方式的重要补充。中央层面可放开对于成立生态环境损害赔偿基金会的审批，允许省一级地方试点建立生态环境损害赔偿基金，并出台适用于生态环境损害赔偿基金的管理条例。此外，与现有基金会或者公募基金合作成立生态环境损害赔偿基金也是可以尝试的路径之一。对于责任主体明确且责任方有能力或有潜力承担的环境损害，可鼓励采取企业注资成立专门基金进行赔付的方式。对于责任主体明确且责任方有发展潜力但暂时无能力承担的环境损害，政府可以为企业提供贷款，或提供技术支持、扶持企业完成污染治理和产业转型，保持企业的生机与活力，使企业有能力担负巨额的赔偿。对于责任主体不明确、诉讼和修复所需资金量较大且不具有增值潜力的这类环境损害，可成立专门的基金，基金的来源渠道可包括企业无偿捐赠，搭建众筹融资平台、政府财政补贴、政府发放债券以及责任企业赔偿金等。
    尝试与环境污染责任保险制度的结合
    尽管新环保法未将环境污染强制责任保险写入法律, 但是我国一直推动这项工作的开展。经过几年的试点，我国环境污染责任保险已经初具规模。在国家层面，从2006 年开始陆续出台相关政策文件并启动试点，研究建立环境污染责任保险制度。2013 年起在涉重金属行业推进强制性的保险试点。在地方层面，辽宁、青海、贵州、陕西、北京、广东以及湖南等地的有关地方性法规，均规定了鼓励企业购买环境污染责任保险的内容。到2013 年10 月为止，我国已有19 个省( 区、市) 开展了环境责任保险试点，投保企业达4000 多家，环境责任保险的投保企业和承办范围在不断扩大。可以说，环境污染责任保险已经形成了一个具有一定规模的平台，具备与生态环境损害赔偿资金结合的客观条件。生态损害赔偿金可以以购买、置换等形式参与环境污染责任保险，例如对于无法修复的生态环境损害，污染责任企业缴纳的替代修复赔偿金，可以购买或进入保险资金池，用以保障未来生态环境的修复。此外，生态环境损害赔偿资金可依托保险平台，建立债券或固定收益等金融产品，实现资金的保值升值和社会化分担，帮助企业分担环境风险，并确保污染事件发生后损害的及时赔付和足额赔偿。
    （作者单位：环境保护部环境规划院)