2020年3月5日，欧盟理事会正式通过决议，并于次日向《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC） 秘书处提交了《欧盟及其成员国长期温室气体低排放发展战略》，承诺欧盟将于2050年前实现气候中性（净零碳排放）。从2016年至今，共有15个《巴黎协定》缔约方正式递交了到本世纪中叶的长期温室气体低排放发展战略，其中欧盟的这份无疑是最受关注的。欧盟还在其提交的战略中毫不掩饰对推动其他排放大国提高减排力度以实现《巴黎协定》长期目标的意图，并正在酝酿出台单边的碳关税措施。这所传达出的政策信息值得我们予以关注。

欧盟提交长期战略的决策背景及主要动向
    欧盟目前是温室气体排放总量占全球第三位的重要经济体，根据欧盟联合研究中心（JRC）的最新数据显示，欧盟化石能源燃烧的二氧化碳排放在全球排放总量占比已经从1970年的26.6%下降到2018年的9.1%；人均排放从1970年的9.51吨减少为2018年的6.78吨二氧化碳。1990—2018年，欧盟在减少温室气体排放约23%的同时，经济增长了61% 左右，在当前全球经济的分工体系下，已经实现了温室气体排放和经济增长的脱钩。
    2 0 1 8 年1 1 月2 8日，欧盟委员会（Eu r o p e a n Commission）提出了《给所有人一个清洁星球—— 一份欧盟对于建设繁荣、现代、有竞争力的气候中性经济体的长期战略愿景》，首次提出欧盟将在2050年前实现气候中性的目标。2019年12月，新上任的欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩（Ursula von der Leyen）提出了《欧洲绿色新政》（European Green Deal），再次确认了欧盟在2050年前实现气候中性的长期战略，并提出提高2030年目标力度的动议，气候变化的相关事务也从原来的欧盟委员会委员改由排名第一的执行副主席弗兰斯·蒂默曼斯（Frans Timmermans）牵头负责。该长期战略的目标在同年12月12日得到了欧洲理事会（European Council）中国家首脑们的支持和背书，彼时成员国（波兰）对此还存在异议，并被记录在案，但这次会议的结论对欧盟长期战略的共识形成起到了决定性的作用。2020年1月15日，欧盟议会（European Parliament）以482赞成、136反对、95弃权的投票结果正式通过了《欧洲绿色新政》的决议。2020年3 月5日，经过历时一年多的议会、机构和社会公众等多轮讨论，欧盟理事会（Council of the European Union）的各国部长们最终批准了《欧盟及其成员国长期温室气体低排放发展战略》，并向UNFCCC秘书处正式递交。
    在向联合国提交的长期战略及所附的欧洲理事会结论中，欧盟希望各方能够了解气候变化议题已成为欧盟的优先事项，欧盟同意并实施这一雄心勃勃的社会和经济转型，旨在激励全球采取应对气候变化的积极行动，并证明向气候中性迈进不仅势在必行，而且是可行和可取的。欧盟还重点强调了向气候中性的转变将带来重大机遇，如经济增长潜力、新的商业模式和市场、新的就业机会和技术创新。欧盟将致力于气候政策的主流化，确保所有相关立法和政策都应与气候中性目标的实现保持一致，同时还将审查修订已有的法律法规，包括成员国层面已颁布的政策。欧盟委员会要定期报告气候中性转型的社会、经济和环境影响。
    欧盟也坦承，实现气候中性需要克服巨大的挑战，特别是考虑到欧盟成员国的不同国情，因此需要足够的措施、激励、支持和投资以确保实现一个符合成本效益的、公正、公平、平衡的转型。为此，欧盟将会推动设立1000亿欧元的“ 公平转型 基金”，并将在2021年至2030年间，由欧洲投资银行（EIB）提供总额为1万亿欧元的投资支持，类似这样的资金支持在2030年后还会继续，同步还要撬动市场投资。欧盟也承认能源安全的重要性，尊重成员国决定其本国能源结构和选择最适当技术的权利，特别是部分国家还将利用核能。此外，为保护欧盟的贸易竞争力，以及用符合世贸组织（WTO） 规则的方式解决碳泄漏问题，欧盟将提出针对高排放部门的碳边境调整机制，以促进第三国遵守最高的国际环境和安全标准。
    为保障欧盟长期温室气体低排放发展战略和绿色新政的顺利实施， 2020年3月4日，欧盟委员会还公布了《欧洲气候法》（European Climate Law）的草案，旨在为2050年前实现碳中和目标建立法律框架并启动修订相关法规。欧盟委员会强调，这将成为欧洲历史上第一部旨在应对气候变化、实现温室气体净零排放的法律，也是《欧洲绿色新政》各项举措的核心。最近两个月内，欧盟围绕长期低排放发展战略的出台频频出手，这在成员国内部和国际社会引起了广泛的讨论。支持者主要认为，欧盟长期低排放发展战略的确立，对提高全球应对气候变化的行动力度有利，将推动欧盟转向更可持续的增长，并有可能使欧盟在新一轮技术和产业竞争中保持优势， 特别是《欧洲气候法》一旦正式通过并实施，“将从法律层面确保欧盟气候政策的一致性，既能为欧洲的工业发展和投资者增加长期的确定性和透明度，又能为经济合作伙伴们仿效欧盟应对气候变化提供依据”。另一方面，反对者则认为，目前欧盟提出的2050年前实现气候中性的目标虽然有雄心，但缺乏更具体的实施路径和政策细节，而且对其中存在的风险和不确定性预估不足。此外，也有舆论认为，欧盟应该更多地将精力放在提高近中期的行动力度并提高对发展中国家的支持。

《巴黎协定》下长期战略提交的总体进展分析
    《巴黎协定》第4.19条和巴黎气候大会1/CP21号决议第35段要求所有缔约方应不晚于2020年向UNFCCC 秘书处通报本世纪中叶长期温室气体低排放发展战略。自2016年以来，先后已有德国、美国、墨西哥、加拿大、贝宁、法国、捷克、英国、乌克兰、马绍尔群岛、斐济、日本、葡萄牙、哥斯达黎加和欧盟提交了共15份长期低排放发展战略，还有瑞典、芬兰、丹麦、新西兰等国也发布了其长期低排放战略的相关信息。
    从已提交战略的体例看，因为《巴黎协定》和相关决议没有规定统一范式，所以目前各方提交的样式和结构差异很大。较长篇幅的有如美国，战略中包括了研究报告、模型方法学说明及大量的情景分析，较短篇幅的有如欧盟仅提出了2050年目标及简短的重要关切。目前，大部分战略都涵盖减排目标和范围、部门和行业的实施路径等，如德国、加拿大、日本等， 长度较适中的都在百页左右。
    从已提交战略的法律约束力看，大部分战略并未在国内正式立法以确立2050年目标的法律效力。目前，只有英国、德国通过了国内立法，欧盟的《气候法》仍在欧洲议会的动议日程中。其中，英国是全球较早以国内立法形式确立净零碳排放目标的国家，新修订的《气候变化法案》已于2019年6月27日正式生效。此外，在未提交长期战略的国家中，瑞典、丹麦、新西兰等都已经通过国内立法明确了气候中性或净零排放的目标，芬兰相关立法草案也在修订和批准过程中。
    从已提交战略的减排目标看，除贝宁外，几乎所有缔约方都提出了到2050年全经济范围的量化温室气体减排目标（包括非二氧化碳排放控制目标）。马绍尔群岛、斐济、葡萄牙、哥斯达黎加和欧盟明确在提交的战略中写入了2050年前实现气候中性或温室气体净零排放的目标；德国同时提出了2050年实现气候中性的原则性目标和在1990年基础上减排80%至95% 的约束性目标；英国在提交长期战略后，在本国立法中更新了2050年气候中性的目标，但并未重新提交UNFCCC秘书处。美国、加拿大、日本等伞形国家不约而同都以2009年八国集团峰会时约定的减排80%为2050年的目标，但却选用了2005年而非1990年作为基准年（日本甚至没有明确基准年）。此外，也有法国、捷克、乌克兰等发达国家选择了低于减排80%力度的目标。目前，发展中国家中仅有墨西哥、贝宁、马绍尔群岛、斐济、哥斯达黎加提交了长期战略。
    从已提交战略的实施路径看，各国提出的重点减排领域和配套政策较为类似，但根据不同国情各有侧重。大多数战略都将能源/电力、工业、交通、建筑等重点部门减排、增加碳汇、创新技术、提高投资等作为长期战略的重点，但在实施路径上有不同差异。美国、加拿大、日本、欧盟等发达国家和集团高度关注长期减排对经济竞争力的影响，重视先进低碳产业和高新技术的发展，并对投资、就业、价格、市场或贸易等问题较为关注；英国、法国则较为注重管控温室气体排放的计划，运用碳预算的方法来设定中长期减排路径，已经提出了较为具体的各领域、各阶段目标；而墨西哥、马绍尔群岛、斐济等发展中国家更强调适应气候变化的重要性，关注减排背后的资金和技术需求。总体来看，面对如此长期且深刻的转型，各国都表示长期战略已不仅仅是一项环境的议程，而是极大范围地触及了发展的方方面面。

思考和建议
    2020年全球气候治理面临极为复杂的形势，除了新型冠状病毒肺炎疫情的影响和不确定性之外，一方面按照《巴黎协定》的既定时间表各缔约方需要正式提交到本世纪中叶的长期温室气体低排放发展战略， 国际社会对减排差距和提高力度问题尤为关注，特别是对排放大国的动向；另一方面现任美国联邦政府虽已于2019年11月4日正式启动退出《巴黎协定》程序， 并将在2020年11月正式生效，但美国总统大选之后也可能存在新的变化，逆全球化或单边主义的后续走向也将极大地影响大国间的博弈。此次，在继英国之后，欧盟也以较强的政治动员能力率先出台了2050年前实现气候中性的长期战略，并将其作为经济、社会和环境发展的首要战略，这必将对全球气候治理带来影响。今年是中欧合作的大年，气候变化问题必将成为双方合作的焦点。
    一是统筹考虑基本国情和责任担当研究制订长期战略。《巴黎协定》第4.19条规定，长期战略的拟定应顾及共同但有区别的责任和各自能力，并考虑不同国情。习近平总书记多次指出，当今世界正处于百年未有之大变局，到本世纪中叶，全球局势无疑将发生较大的变化，一方面我们应该用动态的眼光来看待我国的长期低排放发展战略，另一方面我们始终要立足于当前我国自身国情、发展阶段、发展战略和国际责任担当来自主地研究制订我国的长期低排发展战略。既要尊重经济发展、能源消费和温室气体排放的客观规律，又要主动作为，坚定不移地实施好积极应对气候变化的国家战略，以低排放发展协同推动经济社会高质量发展和生态环境高水平保护。
    二是在国内争取形成最大范围的低排放发展共识。党的十九大提出了本世纪中叶的强国建设目标和战略，各部门和领域都在论证2020年实现全面小康后的两个“再奋斗十五年”的实施路径。长期低排放发展战略关系到我国经济社会发展的方方面面，涉及能源和产业革命以至生产力和生产方式的深层次转型， 因此需要动员各部门、行业及全社会的贡献，在跨领域的范围内取得最大程度的共识，才能真正科学合理地、公正平衡地确立我国本世纪中叶低排放发展的目标并在今后得到较好的实施。
    三是对碳关税可能带来的影响和风险开展评估。考虑到全球经济发展前景不明朗和贸易保护主义抬头的情势，应系统评估欧美等主要贸易伙伴未来可能采取的单边碳边境调节机制或其他变相的绿色贸易壁垒的可能影响和风险，特别是针对欧盟在其长期战略和《欧洲绿色新政》中提及的2021年即将出台的“选定行业的碳边境调节机制”。欧盟在2012 年曾短暂地发起过国际航空的单边碳关税动议，后因中国、美国、俄罗斯、印度等29个国家联合签署《莫斯科会议宣言》表示反对不了了之。类似更大范围的政策出台有可能使处在国际分工产业链生产加工环节的发展中国家承担更多的不恰当的减排责任。应考虑对我国可能列入碳边境调节机制的航空、煤炭、钢铁、建材、化工、装备制造等行业进行筛查和研究，量化分析出口敏感行业可能存在的挑战， 对该机制的实际减排效果及对《巴黎协定》实施的政治经济影响进行科学评估，并提出公平合理、合作共赢的对策和建议。
    四是积极推动全球气候治理和中欧气候领域合作。新的历史时期我国要更好地参与、贡献和引领全球生态文明建设，推动和引导建立公平合理、合作共赢的全球气候治理体系，需要我们深刻领会习近平新时代中国特色社会主义经济思想、生态文明思想和外交思想，准确分析全球气候治理新形势和新特征，为到本世纪中叶全球合作共同应对气候变化问题贡献中国智慧、中国方案和中国故事，彰显我国负责任大国形象，推动构建人类命运共同体。当前，各方对我国发挥全球气候治理领导力和提高力度抱有期望，我们应有所引导，积极争取最广大的支持，提出妥善、平衡的综合性方案，包括在长期战略实施上的中欧合作，尽快做好相关研究，有效支撑中欧领导人会晤、中欧特别峰会（27+1）及中国——中东欧国家领导人会晤（17+1）等相关工作。
    （柴麒敏、徐庭娅，国家气候战略中心）