农村人居环境问题是实现全面小康社会的突出短板，也是实施乡村振兴战略和建设“美丽中国”的重要内容。农村垃圾治理关系中国6亿农村居民的根本福祉，关系全国90%以上国土面积的环境质量，是当前我国农村人居环境整治中最为重要的一项内容，是乡村生态振兴的重要基础。近年来，农村生活垃圾治理问题引起了国家相关部门和广大学者的关注和重视。2018年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发实施《农村人居环境整治三年行动方案》，把推进农村生活垃圾治理列为六大重点任务之首。2018年9月中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》再次强调，要以农村垃圾、污水治理和村容村貌提升为主攻方向，开展农村人居环境整治行动，提升农村人居环境质量。2019年，习近平总书记对垃圾分类工作作出重要批示，进一步强调了垃圾治理的重要性。环境治理模式基本上可以概括为三类模式，即政府命令—控制模式、市场化运作模式和社区自治模式。在党和国家的政策支持下，近年来各地积极探索，取得了一定的成效。截至2019年底，全国90%的村庄开展了清洁行动，农村生活垃圾收运处置体系覆盖全国84%以上的行政村。但由于我国农村范围广、人口多，农村垃圾成分复杂，当前收运处置体系还不够完善，长效保洁机制还不够健全，特别是垃圾分类处理还处于探索阶段，一些地区的生活垃圾问题还十分突出。在农村生活垃圾治理工作中，湖州市为探索农村生活垃圾管理积累了经验。湖州市自改革开放以来，农村产业结构率先调整，村镇企业发展充分，农村人口众多，由此，湖州市农村生活垃圾产生量大，早年农村垃圾也随意堆放，田里河里垃圾成堆现象无处不在，“垃圾围村”现象也曾出现。经过不断的尝试和科学探索，湖州市成功破解农村生活垃圾分类难题。本文在调研的基础上，选取湖州市德清县、安吉县、长兴县三个典型地区，深入剖析各地在农村垃圾治理中的垃圾分类模式选择、垃圾处理长效机制等方面积累的经验。

农村生活垃圾处理的要素界定和管理模式

  由于农村生产生活的特殊性，农村生活垃圾主要分为三类：一是可以回收的垃圾，包括厨余等可堆肥物质、塑料、玻璃、纸张、木材等；二是有害垃圾，包括废旧电池、农药包装、医学用品等；三是其他垃圾，既不具有回收价值，也没有太大的危害性。

  农村生活垃圾处理中的关键要素包括治理目标、处理主体、处理方式等几个方面。基于生活垃圾处置的全过程，最终治理目标可以被概括为无害化、减量化、资源化和低成本化。其中，无害化是指生活垃圾中的污染物经过处置后，在水和空气等介质中达标排放；减量化主要是指通过节约、循环利用、替代等方式主动减少垃圾的产生；资源化是指生活垃圾在源头分类中将可回收的物质资源化利用，或者在市场中流通产生价值；低成本化是指贯穿生活垃圾管理各个环节的综合性目标，在确保实现无害化的基础上，通过源头分类、资源再利用等处置方法，实现整个农村生活垃圾处理成本的最低化。相比较城市而言，农村具有生产生活的特殊性，更有利于开展农村生活垃圾资源化处理。具体过程及目标分解见图1。

  垃圾处理是一项系统性工程。从生活垃圾处理的全流程来看，生活垃圾处理一般包括产生、分类、收集、运转、安全处置等流程环节。其中，源头分类收集、中端运转、末端安全处置都非常重要，并且涉及居民个体、市场、政府等多个主体。从垃圾分类环节来看，通过分类分离可以回收的部分，并对此部分进行资源化处置，可以有效降低后端成本。从垃圾收集环节来看，农村生活垃圾存在垃圾产生范围广且十分分散的现象，分类后集中收集并将可堆肥的就近处理、还田消纳是降低成本的最优方式。从垃圾运转和安全处置环节来看，与城镇较近的村庄可采用城乡一体化方式，激励市场参与，形成产业链条，对于距城镇较远的村庄需要探索经济适宜的新模式，特别是对于难以降解的“白色垃圾”、废电池等有害垃圾必须进行安全处置。

  垃圾分类是农村生活垃圾处理的必然趋势，但垃圾分类需要居民个体的积极参与。影响个人行为的主要因素在于对垃圾分类的认知、利益驱动、对良好环境的向往，由于居民对农村生活垃圾认知的匮乏和垃圾分类短期利益的不显著，在分类环节需要政府或者村委会进行引导，并逐步建立可回收市场，以激励农户主动参与垃圾分类回收处理。

湖州生活垃圾处理的探索和经验

  浙江省湖州市农村生活垃圾处理的探索，紧紧围绕全环节管理中的关键要素，从分类、收集、运转和处置各环节进行最优化实践。在农村生活垃圾处理中，涉及的主体主要有地方政府、市场中的经营者、村管理者和村民。湖州的实践探索中，地方政府发挥了主导作用，通过政策法规来规范并引导其他主体积极参与农村生活垃圾治理。2003年湖州市开始实施农村生活环境治理“百村示范、千村整治”工程，2010年湖州市启动农村生活垃圾分类收集和清洁直运试点工作，以城乡公共服务均等化和基础建设一体化为目标，按照因地制宜、科学布局、源头分类、循环利用的原则，扎实推进农村生活垃圾治理，取得了显著成效，积累了大量经验。

  政府是农村生活垃圾治理的主导者和监管者

  根据当地农村垃圾污染情况，湖州市政府先后制定出台了一系列政策措施。2003年制订《关于深入实施“百村示范、千村整治”工程的意见》，专项治理农村环境脏乱差问题，规划到2009年农村垃圾集中收集处理覆盖全市所有的行政村和已整治的自然村。2010年提出《关于加快推进生态文明建设的实施意见》，要求加大执法力度，强化法制宣传教育，强化环境建设动态管理，建立健全环境监测系统，大力推动农村环境治理改善。2014—2017年，按照浙江省农业和农村工作办公室《关于开展农村垃圾减量化资源化处理试点的通知》等相关要求，湖州市组建工作机构、强化业务指导、开展宣传教育，认真选址，公开招标，建立起了农村生活垃圾处理站点，形成了相应的规章制度。2018年根据国务院办公厅《关于转发国家发展改革委住房城乡建设部生活垃圾分类制度实施方案的通知》《高水平推进农村人居环境提升三年行动方案》等要求，湖州市制定《湖州市农村生活垃圾分类处理三年行动实施方案》，规划到2020年底前累计创建300个高标准的垃圾分类示范村，农村生活垃圾回收利用率达60%以上、资源化利用率基本达100%，构建完善的农村生活垃圾分类管理体系和评价体系。在湖州市级政策制度的基础上，各县根据实际情况制定了相关政策，共同形成了完善的农村垃圾治理政策体系。

  在强化政策引导的基础上，湖州市在农村垃圾治理过程中始终严格监督管理，持续完善制度建设。为保障政策的实施，在组织和机构设置上，湖州市一级建立了由分管领导、相关部门组成的领导小组，各县区、乡镇分别成立相关工作小组，各县区建立环境监察大队。乡镇层面差异较大，在经济状况比较好的乡镇建有独立的环境卫生管理所，其他乡镇则由其综合办、文计卫办等协调管理，各乡镇都建立了比较健全的管理体制。在农村垃圾治理的过程中，强调以绩效为导向，建立健全考核评价体系，把垃圾分类处理工作纳入党政领导干部年度考核，定期对各县区、乡镇工作进展进行督查和通报。对各村村庄和村民也实行垃圾分类考核监管制度，利用奖惩分明的激励措施来推进农村垃圾分类工作的开展。以设立公开电话、网络投诉信箱、发挥新闻媒体舆论监督作用等形式，加强督导督查，确保农村生活垃圾分类处理工作取得实效。

  不同类型的村庄采取差异化管理

  考虑到各乡镇经济发展水平、村民生活习惯、垃圾成分等情况差异，湖州按照城市处理中心覆盖一批、乡镇建站辐射一批和村级建站完成一批的总体布局，稳步推进农村生活垃圾分类处置设施和再生资源利用体系的建设。在城乡一体化程度比较高的乡镇，收集的垃圾运往有机资源化利用站，分类的餐厨垃圾通过生化处理，变成有机肥，实现全降解。也有部分地区的餐厨垃圾由废油脂处理公司集中处理，清运来的餐厨垃圾运送至车间进行分类，然后主体物料送至反应设备进行固液分离处理，产出工业油脂和有机肥料。在比较偏远的山区农村，垃圾分类后，不可分解的垃圾运往乡镇处理，餐厨垃圾用作沼气原料就地进行处理，发酵出的沼气用来做饭，其余残渣用作有机肥，同步实现原料减量和资源化处理。

  探索分类环节中的社区自治模式

  垃圾分类是生活垃圾管理最重要的环节。以湖州市长兴县为例，创新推出垃圾分类“责任清单”制度，在一年时间内，长兴县形成分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的体系。具体做法是对各村垃圾分类工作实行对账考评，并综合考虑村庄人口、面积等因素，将试点村庄分成若干个网格，每个网格安排“保洁＋督查”两支民间队伍，借助“村民互督”自我管理，管理督查结果作为乡镇（街道）对村庄考核依据，考评优秀的村庄予以全额发放镇级“以奖代补”保洁经费，考核良好和及格的村庄按80%和60%予以发放，而对于考核不合格的村庄，则不发放任何补助和奖励。同时明确考评优秀的村庄，将给予优先安排村建项目。

  村民互督自我管理主要是通过垃圾分类黑红榜实现。具体来说，每户领到两个垃圾桶，按照可腐烂、不可腐烂两类，分开投放生活垃圾。村里配有专门的运输车，由清运人员每天上门收运，除了收运垃圾，清运人员还有一项重要工作——为每户村民打分建表。每到月末，片区网格员会对村民分类进行随机抽查打分，结合日常打分成绩，汇总成村里的“垃圾分类榜”。揭榜时，月积分排在前20名的村民可以领取生活日用品，年末汇总后，总分排名靠前的还有现金奖励。每月召开一次垃圾分类总结表彰会，上台领奖的是当月进入红榜的先进垃圾分类个人，上了红榜既有表彰又有奖品，上了黑榜的村民要接受村委会约谈。

  探索收集环节中的创新模式

  实地考察安吉县发现，安吉已经建立了农村生活垃圾“户集、村收、乡中转、县处理”的一体化处理体系，建制村垃圾有效集中处理比率常年保持100%。在此基础上，农村生活垃圾分类处理开始实施，2013年安吉选取7个村作为试点，四年多来，全县累计投入资金4000余万元，设置垃圾分类点1000多个，形成太阳能堆肥处理、沼气利用等模式，目前全县15个乡镇（街道）188个行政村实现垃圾分类全覆盖。目前，安吉县打造源头处理升级模式——垃圾不落地，实行农村垃圾“定点投放、定时收集”，各村不在公共场所和马路上设垃圾桶，收集过程中必须达到垃圾不暴露、转运不落地、沿途不渗漏等要求。

  “垃圾不落地”的收集模式有两种：一是村内街道下午4点投放分类垃圾桶，鼓励村民及时投放垃圾，第二天清晨7点左右保洁和清运人员再将垃圾及垃圾桶收回；二是按户发放三个小分类垃圾桶，每天垃圾清运员将开着清运车循环上门收集垃圾。“垃圾不落地”不仅减少了垃圾暴露在空气中的时间，使空气更清新，同时撤去所属区域内的垃圾桶，也使村容村貌更美观。安吉县对“垃圾不落地”工作提供资金保障，以年考核10次为基础，年终根据全年考核给予一次性奖励，具体为实施“垃圾不落地”的村奖补80元/人。同时针对村民垃圾分类投放进行了培训，帮助村民形成良好的分类投放垃圾习惯。

  探索城乡环境管理一体化模式

紧邻杭州的德清县城镇化程度比较高，在全国率先实施城乡环境管理一体化模式，创新性地打破了农村环境“各自为政”的局面，按照“统一保洁、统一收集、统一清运、统一处理、统一养护”的管理模式，对公路、河道、绿化、集镇、村庄统一保洁。德清县建立企业化运作机制，由环卫公司负责对所辖城区、集镇、村庄、河道和公路“五大区域”范围内的12个镇（街道）、148个行政村、1211条河道、2198公里道路的环卫保洁、垃圾清运、公厕管理和778万平方米的绿化养护进行管理。德清县根据农村人口分布、生活垃圾产量与构成情况，结合西部山区、东部平原的地理特点，统筹规划垃圾资源化利用站站点分布。目前，垃圾资源化利用站已经覆盖德清县80%的行政村，其中有9座农村垃圾资源化利用站和2个垃圾资源化处理中心，实现城乡垃圾收集覆盖率和生活垃圾无害化处理率100%。

 从湖州经验引发的思考

  生活垃圾治理对地方经济发展水平和财政支出能力依赖度较高

  政府的财政能力和村民的支付意愿、支付能力决定了垃圾治理费用的保障程度。根据以往调研山东、河北、江苏、江西等地的情况，虽然各地都探索出适合不同地区的农村垃圾处理模式，但仍存在部分地区垃圾治理经费不足问题。其原因主要包括以下几个方面：一是国家财政只给农村垃圾处理设施建设费用，未给运行费用，很多地方没有把垃圾治理运行费用列入财政预算，特别是保洁员的工资和转运、收贮、分拣等费用，资金投入难以为继；二是农业税费改革后，很多农业地区乡镇和村没有足够的收入承担垃圾处理的费用支出；三是部分地区农民收入水平较低，对垃圾的危害认识不足，垃圾费的支付意愿降低。

  农民主体的垃圾分类意愿需要有效的激励措施

  湖州在垃圾分类推进过程中，有效激励是促进其长效发展的关键做法。一是引导全民参与，对农户进行垃圾分类投放指导培训，把垃圾分类纳入“浙江省10万农民素质提升工程”培训计划，开展垃圾分类专项培训。尤其对环卫清洁工进行培训，确保投放的分类垃圾清运过程中保持分类清运，并严格按照分类标准进行。同时，湖州各县区制订农村生活垃圾分类处理宣传教育计划，编制农村生活垃圾分类科普手册，通过播放公益宣传片、开展垃圾分类入村宣传、垃圾分类进校园等措施，培养农户的垃圾分类习惯。二是实施垃圾分类奖励机制，让居民垃圾分类后还能小有收获，通过建立垃圾换积分、积分兑换商品、积分赢大奖机制，引导农民自觉参与垃圾分类。三是将垃圾分类纳入美丽乡村长效管理制度，与卫生保洁、公厕管理、公共设施维护等内容一起形成全方位的村庄环境监管系统。全面强化美丽乡村长效管理监督考核工作，各乡镇、行政村都建立了相应的日常检查、考核和督查机制。

  农村垃圾清运积极性不高，进展较为缓慢

  在调研中发现，部分乡镇垃圾清运不及时，垃圾大量堆放、垃圾箱垃圾外溢等现象在山东、江苏、河北等一些乡镇普遍存在。垃圾清运的频率低是由于清运能力不足造成，有些乡镇只有垃圾清运车一辆，尤其是幅员辽阔的乡镇，垃圾清运车的投放数量远远低于垃圾清运的需求，造成了大量的垃圾滞留现象，也有些乡镇尽管垃圾清运车数量足够，但是由于垃圾清运费用低，垃圾清运工作人员清运垃圾积极性不高，导致垃圾滞留。垃圾清运频率低和资金匮乏有关，部分农村垃圾清运承包以非公开透明的方式进行，导致部分垃圾清运公司管理不到位，垃圾清运缺乏相应的监督。

农村生活垃圾治理的政策建议

  多渠道筹措农村垃圾治理资金

  拓宽农村垃圾治理的资金渠道。首先，整合省级其他相关专项资金，把农村垃圾处理作为环境综合治理专项资金重点投入领域之一，并实行“以奖代补”，带动引导各级地方政府投入。其次，除政府承担主要治理责任之外，发挥村民自治的手段，让农民承担部分责任，缴纳垃圾清理费用。考虑到农村居民收入总体水平低，应结合各地实际情况，由当地政府测算研究出具体收费方案，比如可以户为单位收取垃圾清理费，或按常住人口每人每年缴纳垃圾清理费。再次，在市场上寻找垃圾治理的资金。由于生活垃圾是具有外部性的公共物品，责任界定并不清晰，在完全市场竞争中，必然会出现失灵的现象，单纯依赖政府投入，现有政府主导的治理和资金投入根本无法满足需求。需要根据具体情况，确定各个环节的市场化程度，利用市场的效率并辅以政府激励、引导和监督机制。

  积极推广农村垃圾前端分类和资源化利用模式

  经济条件好的省份要推广农村垃圾资源化利用设施，严格农村生活垃圾分类投放和收运，形成财政可承受、农民可接受、面上可推广、长期可持续的农村垃圾分类和资源化利用模式。经济条件差的省份要着重从农村垃圾的处理方式、填埋场建设标准、垃圾处理流程等方面进行统一规范，将农村垃圾的“二次污染”降到最低。

  探索建立垃圾中端清运有效管理监督机制

  地方财政应该加大垃圾清运的投入，垃圾清运车的配置也应满足各乡镇垃圾清运量的需求，垃圾清运费用要多渠道解决。垃圾清运承包要一律采用公开招投标模式，资金使用、承包利润都要公开透明。垃圾清运及垃圾箱清洁资金使用本村村民要有决定权。很多乡镇聘用垃圾清运公司来清运农村垃圾，乡镇决定垃圾清运及垃圾箱清洁费用的使用，垃圾清运公司从乡镇收取垃圾清运费用，这样的结果导致垃圾清运不及时现象常有出现，即使村民反映也解决不了问题。只有把垃圾清运费的使用权放在村一级，村民对清运垃圾有监督权的时候，垃圾清运公司才能做好农村垃圾清运工作。

（付饶、张斌，农业农村部农村经济研究中心；王月金，湖州师范学院经济管理学院讲师）